封面主题 |总体国家安全观十年：回望与发展 之二 完善军事安全法律制度应遵循的基本原则

编者按

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，这是国家安全理念的创新，为新形势下加强国家安全建设、完善国家安全制度体系、保障国泰民安提供了基本遵循和行动指南。

在总体国家安全观提出十周年之际，为更好地了解总体国家安全观十年的发展和成绩，本期封面主题聚焦国家安全形势新特点新目标新任务，特邀请各领域的专家学者，探讨新时代总体国家安全观的形成与发展，以及军事安全、金融安全、社会安全、应急安全、数据安全、生物安全等重点领域法治建设的现状。今后，总体国家安全观将继续不断完善，以筑牢新时代国家安全的法治保障，回应人民群众对国家安全的新期待。

军事安全是总体国家安全的重要组成部分，也是国家安全的重要支撑。为不断完善军事安全法律制度，在法治轨道上推动维护国家军事安全活动的顺利展开、密切协调、健康发展，维护国家军事安全，有必要对军事安全的相关法律制度的范围、促进军事安全法律制度调整的主要因素，以及完善军事安全法律制度应当遵循的基本原则等理论问题进行探讨，为完善相关制度提供理论支撑。

一、军事安全相关法律制度

军事安全主要是指国家不受军事威胁、军事入侵，军事利益不受侵害的状态，也包括使用军事手段实现国家安全的状态。而军事安全法律制度，则可以理解为与军事安全相关的法律制度，它涉及的范围极广，宪法及宪法相关法律制度、国防法律制度、军事法规制度，以及其他可能影响军事安全的法律制度，都可以纳入军事安全法律制度的范畴。

（一）宪法及宪法相关法律制度

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是国家的根本法，对国家的基本军事制度作出了明确规定，包括中央军事委员会的职权、组成和任期等，特别是明确指出，“中央军事委员会实行主席负责制”，为我国武装力量领导指挥体制的构建提供了基本依据。

《宪法》还对以下问题作出了明确规定，为制定其他相关法律制度提供了基本依据：全国人民代表大会选举中央军事委员会主席、决定中央军事委员会其他组成人员的人选、决定战争与和平问题、监督中央军事委员会的工作、规定军人的衔级制度、决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部动员等；中华人民共和国主席宣布进入紧急状态、宣布战争状态、发布动员令等；国务院领导和管理国防建设事业等；以及公民的国防义务等。此外，《中华人民共和国立法法》对中央军事委员会制定军事法规，中国人民解放军各战区、军兵种和中国人民武装警察部队制定军事规章的权限，以及军事法规、军事规章的实施范围等问题作出规定，为建立健全中国特色社会主义军事政策制度体系提供了基本依据。《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国陆地国界法》《中华人民共和国国家安全法》等法律对涉及国家主权、安全、发展利益等军事安全领域的基本概念作出了明确，为使用军事手段维护国家主权、安全和发展利益提供了基本遵循依据。

总的来看，宪法及宪法相关法对军事安全相关基本制度和顶层设计作出了明确规范，内容虽简略，但地位、作用十分重要，且条文基本保持了长期稳定，在军事安全相关法律制度中起到了基础性、纲领性的作用，是构建军事安全法律制度体系的基本依据。

（二）国防法律制度

《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第2条明确规定：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆和分裂，保卫国家主权、统一、领土完整、安全和发展利益所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，适用本法。”这一条文也可以被视作国防的定义，它包括运用中华人民共和国武装力量进行的军事活动。

实践中，在中国人民解放军、中国人民武装警察部队等中华人民共和国武装力量内部实施的军事法规、军事规章等，往往被视为相对独立的军事法规制度体系而进行特别规范，而除此之外的其他相关法律、法规和制度规范一般纳入国防法律制度的范畴。国防法律制度涵盖的范围很广，主要包括国防基本法律制度、兵役制度、动员制度、军官制度、士兵制度、文职人员制度、民兵制度、武装警察制度、国防科技工业和武器装备研究生产制度、国防经费和国防资产制度、军人地位和权益保障制度、军事刑事法律制度，以及国防教育、国防交通、人民防空等其他与国防相关的法律制度等。

（三）军事法规制度

军事法规制度主要由在中国人民解放军、中国人民武装警察部队等中华人民共和国武装力量内部实施的军事法规、军事规章和军事规范性文件组成，也包括与其他国家和地区武装力量共同实施的军事条约。

军事法规由中央军委制定、修改、废止和解释；军事规章由战区、军兵种、武装警察部队制定、修改、废止和解释。军事法规和军事规章是军队建设和部队行动的基本依据，是士兵行为的基本准则。军事规范性文件可由军委机关在职权范围内报请中央军委制定，也可就业务工作方面具体事项自行制定，发各单位相关业务部门执行。军事规范性文件是军事法规制度体系的组成部分，是军事法规、军事规章的必要补充。军事法规制度的内容主要包括军事行动法规制度、军事训练法规制度、军事行政管理法规制度、军队政治工作法规制度、军事后勤法规制度、军事装备法规制度、国际军事合作法规制度等。

涉及军事秘密的军事法规、军事规章和军事规范性文件应当按照保密规定准确定密，并在发布的命令中标明秘密等级。

（四）其他可能影响军事安全的法律制度

《宪法》第33条第4款规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；《国防法》第23条规定，中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律。因此，无论是军人作为个人，还是军队作为集体，都应当在宪法和法律的框架内行动，任何具有普遍效力的法律法规都有可能对军人或军队的活动产生影响。由于军事斗争和博弈的极端性、严酷性，军队实施的军事训练等活动必须模拟极端严酷的战争环境，确保军事秘密安全的法规制度会对看似平常的军事活动进行严格的限制。如果具有普遍效力的法律法规不能充分考虑到军事活动的特殊性，并作出特别规定，就有可能对军事活动和军事安全造成影响。

例如，军人在日常生活中难免在网络上留下数据信息，这些数据信息如果被广泛收集，与军人的身份、生理特征等信息建立关联，并通过大数据、人工智能等方法进行分析利用，就可能泄露我方的军队基本情况、军事活动规律和动向等军事秘密。如果国家在数据信息处理、交易、保护方面的法律法规不能认识到上述信息的敏感性和特殊性，不能进行严格的保护，就可能损害军事安全。此外，禁食野生动物等方面的法律法规，如果没有考虑到部队在野战条件下，后勤保障面临困难时，或者在实施野外生存训练时，有必要掌握捕食野生动物技能，以维持生存、保持战斗力，就有可能对必要的军事活动造成限制，进而危害军事安全。

二、促进军事安全法律制度调整的主要动因

随着新一轮国防和军队改革的深化，军事政策制度改革也在深化，中国特色社会主义军事政策制度体系稳步建立，军事安全法律制度在党的领导下不断完善，国防和军队改革的效能得到有效释放。在这一过程中，以下几个重要因素在促进军事安全法律制度调整方面发挥了重要作用。

（一）安全环境的变化

安全环境的变化是促使军事安全法律制度调整的主要因素。安全环境的变化主要是指国际格局、地区形势、时代主题等方面的变化，其中最主要的是安全威胁的变化。军事安全法律制度只有通过有效地调整和运用军事手段来应对军事等方面的安全威胁，才能有效发挥维护国家军事安全的功能。在构建和调整军事安全法律制度前，明确判断威胁的来源、种类、强度、性质、方式等主要问题，才能有针对性地统筹武装力量，运用军事手段有效应对。根据威胁来源不同，可以分为境内威胁与境外威胁等；根据威胁种类不同，可以分为军事威胁、政治威胁、经济威胁等；根据威胁强度不同，可以分为重大威胁、一般威胁或者主要威胁、次要威胁；根据威胁性质不同，可以分为传统威胁与非传统威胁；根据威胁方式不同，可以分为现实威胁与潜在威胁。

一种威胁可以从多种角度加以定义和区分，并具备多种属性，既可是主要威胁、现实威胁，也可是非传统威胁、境外威胁。随着我国经济实力快速增长，国际格局加速演变，以大国为背景的威胁明显上升。威胁的变化要求军事安全法律制度作出相应调整，以适应环境的变化。

（二）战争实践的推动

维护国家领土主权完整、防备外敌入侵是武装力量的重要职责，也是制定和调整军事安全法律制度的重要目标。为有效维护国家军事安全，必须密切关注战争实践的发展，适应战争形态的变化，探索和适应战争的基本规律。在推动战争形态发生变化的各种力量中，新型武器装备在军事领域的广泛应用是促进军事领域产生革命性变化的决定性力量。随着代表先进科技的新型武器装备在军事领域的应用，军队的作战方式和组织形态也在不断调整，并由量变积累为质变，最终引发战争形态的根本性变化。

以军事技术为标准，人类社会战争形态目前已经经历冷兵器战争、热兵器战争、机械化战争和信息化战争四个阶段，目前正处于信息化战争向智能化战争形态发展的阶段。大批价格低廉、操作简便的无人侦察和打击装备在军事冲突中的运用，彻底改变了军队的作战方式，随之而来的战法创新、编制调整、智能无人装备发展将进一步促进新型战争形态的成熟，战争的制胜机理和基本特征都将发生深刻变化。在新形势下，军事安全法律制度必须主动调整，把握住战争形态的主要特征，厘清其制胜机理，探寻其基本规律，促进法律制度的创新发展。只有使制度建设符合客观实践的发展以及战争规律的演变，才能使我们立于不败之地，有效维护军事安全。

（三）社会生活的发展

随着经济、文化的进步和社会生活的发展，人们的生活水平大幅提高，社会形态也在加速转变。长期的和平发展既为国防和军队建设奠定了良好的基础，也使社会环境出现重大变化。在大数据时代，一些企业过度收集数据，个人难以有效防控，保守军事秘密面临更多难题，需要国家采取有力措施，防止泄密情况发生。

随着各国社会和家庭的人口结构出现的重大变化，家庭和社会对战争伤亡的承受能力与第一次世界大战、第二次世界大战时期相比，也出现了重大变化。面对大规模的战争伤亡对于社会生活可能带来的冲击，发达国家采取了更加积极的手段，在提高武器装备防护水平和性能的同时，大力推动武器装备无人化和智能化发展，以减少战争的伤亡。

随着开放程度的扩大，不同文化、不同的价值观也在对社会生活的方方面面产生影响，以自由主义、个人主义、享乐主义为核心的价值观渗透到社会的各个角落，与战争和军队要求的不怕吃苦、不怕牺牲，严守纪律、公而忘私，勇于奉献、任劳任怨的价值体系，存在巨大的反差，对部队的安全稳定和备战打仗提出了严峻挑战。这些挑战要求军事安全法律制度能够适应社会生活的变化，采取有针对性的措施，有效应对。

（四）科学技术的进步

随着新一轮科技革命快速推进，重大科学发现、技术创新也在孕育发展，新一轮军事革命的苗头已经出现。从当前形势来看，信息科学和技术发展方兴未艾，能源科学和技术发展取得进展，纳米科学和技术不断进步，量子技术投入使用，大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术同机器人和智能制造技术相互融合步伐加快，对社会生活和军事竞争都产生了深远影响。

在大国竞争的推动下，智能科技与一系列高新技术交叉互动，引领带动信息、材料、能源、制造等技术取得群体性突破。一系列战略性前沿技术在军事领域快速应用，大大促进了新质战斗力的产生和发展，推动战争形态加速演变。感知智能、认知智能、群体智能、人机混合智能的发展和军事应用的加速，促进了战场感知、自主对抗等一系列科技发展，催生出“机器战士”“忠诚僚机”“蜂群作战”等新的武器装备和作战方法，促进了无人自主侦察、作战、保障平台和系统、智能辅助决策系统的成熟和发展，无人化、隐形化、智能化已经成为未来战争的新特点。

军事安全法律制度必须与此相适应，以制度设计引领和促进科学技术的进步及其在军事领域的运用，为赢得军事竞争的主动权提供制度保障。

三、完善军事安全法律制度遵循的基本原则

面对安全环境的变化、战争实践的推动、社会生活的发展，以及科学技术的进步等因素的变化，我们必须不断完善军事安全法律制度，确保制度优势，为我们赢得军事竞争主动权、维护军事安全提供有力保障。在此过程中，应特别重视遵循以下基本原则，保证制度改革沿着正确的方向发展。

（一）坚持守正创新，走有中国特色的强军之路

守正创新既是党在新的历史时期坚持和发展马克思主义必须坚持和遵循的基本原则，也是全面建设社会主义现代化国家、建设巩固国防和强大人民军队的根本指导原则。

在构建中国特色社会主义军事政策制度体系、完善军事安全法律制度的过程中，既要尊重社会发展、科技进步和军事变革的普遍规律，也要坚持马克思主义基本原理，坚持走中国特色的强军之路不动摇。要继承和发扬我军光荣传统和优良作风，深刻理解和认识我国特殊国情和军情，探索在实现中华民族伟大复兴背景下建设世界一流军队的特殊规律，坚定不移地走出一条有中国特色的强军之路。要坚持党对军队的绝对领导，重视总结我党在不同历史时期、生死存亡的关键时刻，领导和推进军事改革的历史经验和教训，确保这些有益经验在新的历史条件下得到有效的传承和发展。要重视突出人民的主体地位和作用，深刻领会我军的宗旨和原则，深刻认识我们的国防和军队来自人民、植根人民、服务人民的本质属性，坚定不移地走群众路线，发掘人民群众中蕴含的战争伟力，坚持马克思主义战争观，自觉抵制西方错误军事思潮的影响，以人民需要、人心向背作为建军备战的出发点和落脚点。

丰富和发展新时代特别是信息化、智能化条件下的人民战争理论和人民军队建设理论，以便更好地组织群众、宣传群众、凝聚群众，调动人民群众的积极性、主动性、创造性，为全面推动国防和军队现代化、打赢新时代的人民战争奠定坚实的物质和精神基础。要促进军政军民团结，围绕巩固提高一体化国家战略体系和能力，加强战略指导，搞好顶层设计，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。

（二）坚持底线思维，为维护总体国家安全提供保底手段

“从最坏处入手，向最好处努力，才能措置裕如”是毛泽东军事思想的基本原则之一，也是建设巩固国防和强大人民军队、筹划和打赢未来战争的一项基本指导思想，更是完善军事安全法律制度、确保国家总体安全所应遵循的一项基本原则。

不能设想最复杂、最不利的局面，不能坚持底线思维和危机意识，不从最坏处入手进行扎实准备，在矛盾、问题、挑战甚至是威胁到来时，就会由于准备不充分、手段不到位、应对不周全等问题，陷入被动挨打的境地。军事手段作为维护总体国家安全的保底手段，必须有能力应对最复杂、最不利的情况，不辱使命，牢牢守住安全底线。调整和完善军事安全法律制度，一定要保持清醒的头脑，牢固树立底线意识，不能因为疏忽和懈怠，使国防和军队建设出现疏漏，使国家的军事利益受到损害。

经济文化的发展、社会形态的演变为国防和军队建设带来了诸多便利，但同时也为保守军事秘密、保持我军光荣传统、发扬我军优良作风带来了重大挑战。我们必须坚持底线思维，树立底线意识。如何在利用社会经济发展、技术进步带来的优势促进国防和军队建设的同时避免其负面影响，是我们必须认真思考、严肃面对的问题。

（三）坚持既定立场，坚定维护国家主权、安全和发展利益

习近平总书记多次强调，要“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，对国内法治和涉外法治的协调发展提出了明确要求。

完善军事安全法律制度，对使用军事手段维护国家主权、安全和发展利益的活动进行规范，涉及大量的涉外问题，有必要认真领会习近平总书记的讲话精神，在统筹推进国内法治和涉外法治的过程中，保证正确的方向。绝不能不加思考和分辨，打着“与国际接轨”的旗号，盲目接受其他国家的原则立场或政策主张，放弃或损害我国的国家利益。

在领土主权和海洋权益争端中，屡屡有境外势力使用编造的“国际法规则”向我国施压，要求我国放弃一贯政策主张，接受其荒谬立场。在国际局势剧烈变化、国际规则不断发展、某些国际机构和国际争端解决机制由少数西方国家直接或间接操纵的情况下，不论出于何种原因，贸然改变我国一贯坚持的既定立场，绝非明智之举。一些小国歪曲、蔑视公认的国际法规则，无理取闹、无法无天，反倒能赢得些许喝彩，得到个别霸权国家的鼎力相助，足见一些国家的居心叵测、国际形势的诡异复杂。

在这种情况下，唯有以历史事实为依据，以公认的国际法规则为准绳，坚定不移地坚持我国一贯的立场，真正使歪曲、蔑视公认的国际法规则的国家承担国际责任、付出应有代价，进而推进国际战略格局、国际法律秩序向公正合理的方向发展，才是解决相关争端的根本之道。

（四）坚持合作共赢，促进人类命运共同体构建

完善军事安全法律制度，建设巩固国防和强大人民军队，不仅要维护我国的主权、安全和发展利益，更要为促进世界和平与发展、构建人类命运共同体提供有力支撑。

习近平总书记强调，我们要树立共同、综合、合作、可持续的安全观，努力建设一个远离恐惧、普遍安全的世界。在推进国际军事合作、构建国际和地区军事安全体制的进程中，我们应以习近平总书记提出的总体国家安全观为指导，以实现共同安全为目标，不但要广泛参与全球和地区安全事务，推进安全事务的共建共享，更要重视积极构建能实现互利共赢的各类安全合作平台和安全合作机制，与志同道合的国家一道，建立互利共赢的军事安全法律制度，为世界提供更多、更好的公共安全产品，努力营造公平正义、共建共享的安全格局。

在应对全球和地区安全挑战时，要积极倡导共同安全的理念，努力尊重和保障每一个国家的安全，坚决反对某些国家为了谋求一个国家或部分国家的安全而损害其他国家的安全、为了谋求自身的绝对安全而牺牲其他国家的安全的做法，做到既让自己安全，也让别人安全，合作实现共同安全的目标，为促进人类命运共同体的构建贡献力量。

总之，国防和军队建设是国家安全的坚强后盾。军事安全既是国家安全体系的重要领域，也是国家其他领域安全的重要保障。完善中国特色社会主义军事政策制度体系，是全面依法治国的内在要求，是深入推进全面依法治军的核心任务，是实现党在新时代的强军目标、全面建成世界一流军队的有力法治保障。

（作者系军事科学院战争研究院战略研究所研究员、陆军专业技术大校军衔、法学博士洛岩，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第4期）