封面主题 |总体国家安全观十年：回望与发展 之七 生物安全法治的理念基础与制度实现

编者按

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，这是国家安全理念的创新，为新形势下加强国家安全建设、完善国家安全制度体系、保障国泰民安提供了基本遵循和行动指南。

在总体国家安全观提出十周年之际，为更好地了解总体国家安全观十年的发展和成绩，本期封面主题聚焦国家安全形势新特点新目标新任务，特邀请各领域的专家学者，探讨新时代总体国家安全观的形成与发展，以及军事安全、金融安全、社会安全、应急安全、数据安全、生物安全等重点领域法治建设的现状。今后，总体国家安全观将继续不断完善，以筑牢新时代国家安全的法治保障，回应人民群众对国家安全的新期待。

广义上的“生物安全”，是指国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁，生物技术能够稳定健康发展，人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力。生物安全管理涉及防控重大新发突发传染病和动植物疫情、生物技术研发与应用、病原微生物实验室生物安全管理、人类遗传资源与生物资源安全管理、防范外来物种入侵与保护生物多样性、应对微生物耐药、防范生物恐怖袭击与防御生物武器威胁等方面。

一、生物安全与生物安全法治建设

自二十世纪八九十年代以来，生物安全问题引起国际社会越来越多的关注。在1992年《生物多样性公约》中，生物安全问题被作为影响生物多样性的一个重要方面，体现在诸多条款之中。在该公约框架下，还形成了2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》以及2010年《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任与补救的名古屋—吉隆坡议定书》。这些国际法文件构成了生物安全国际法的重要渊源。在生物安全国际法的推动下，各国更加重视生物安全立法及其有效实施。

我国高度重视生物安全管理和生物安全法治建设。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上要求“从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系”“尽快推动出台生物安全法”。2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》），该法就生物安全管理作出了全方位的规定，为国家生物安全保障提供了重要的法律依据。

生态文明法治对生态系统健康性和完整性高度关注，要求通过社会经济发展与生态环境保护的协同共进，实现人与自然和谐共生。在《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》的“守牢美丽中国建设安全底线”部分中，以专门的一个部分阐述了加强生物安全管理的具体措施，主要包括加强生物技术管理、健全生物安全监管预警防控体系、加强有害生物防治和外来入侵物种管理、加强生物遗传资源保护和管理等方面。可见，生物安全保障与生态文明法治建设密切相关。

二、生物安全法治的理念基础

生物安全法治的理念基础至少可从伦理基础、基本原则和目标三个层面分析。在伦理基础方面，生物安全法治所遵循的生态整体主义观念与生态文明法治建设的内在要求相一致。这既体现在生物安全法治原则体系之中，也体现在生物安全目标体系之中。

（一）基于生态整体主义的伦理基础

生态整体主义主张生态系统具有客观的内在价值，并特别关注生态系统的完整性和稳定性，要求尊重生态系统整体及其组成的自然客体的价值。这些观念为保护生态系统提供了伦理基础，同时也与生物安全法治的内在追求高度契合。

工业革命以来长期忽视生态规律和环境后果的发展模式，对生态系统、社会经济、公众健康产生的负面影响，也显著地体现在各类生物安全问题之中。在此背景下，生态整体主义提供了一条可行的出路。

一个显见的例子是，现代生物科技作为21世纪前沿的科技领域，其众所周知的“双刃剑”效应使人类既受惠于此，也因此面临风险与挑战，这也是各国积极推进生物安全管理的一个重要原因。这种由科技风险衍生并延伸而来的其他方面的生物安全风险，成为生物安全法律规制的核心内容。在此情形下，生态整体主义的理念和方法在应对生物安全问题上具有特别的价值。

（二）适应风险社会背景的生物安全法治原则体系

生物安全法治原则体系由以人为本原则、风险预防原则和全程管理原则构成。以人为本原则要求与生物安全相关的活动以增进民生福祉、实现人与自然和谐共生为根本准则。风险预防原则要求在没有科学上的确实证据证明生物安全损害必定发生的情况下，也应当采取必要的预防措施。全程管理原则要求在开展生物安全相关活动时进行全过程监督管理，以防止生物安全风险转化为现实的生物安全损害。这三项原则既有生物安全国际法上的依据，也是基于我国生物安全管理实践探索的有益经验，形成了完整的生物安全法治原则体系。

在这一体系中，以人为本原则、风险预防原则和全程管理原则并非处于同一层次。按照各基本原则间的内在逻辑关系及其在生物安全保障法治原则体系中的地位和作用的不同，这些基本原则可分为实体性原则和程序性原则两个层面。

其中，实体性原则体现生物安全法治的价值追求和目标选择，指导生物安全政策取向和法律制度安排，具有价值指引和政策宣示的功能；或者体现生物安全法治的特征和需求，旨在确立生物安全管理的目标与宗旨。程序性原则旨在为生物安全法治的实体性原则的实现提供程序性支持，此类原则蕴含于生物安全法律制度之中。

据此，在生物安全法治原则体系中，以人为本原则和风险预防原则是实体性原则。以人为本原则是在推进生态文明法治建设和总体国家安全的时代背景下，生物安全管理的出发点和归宿，是生物安全保障的根本原则；风险预防原则回应了风险社会背景下生物安全问题的基本特征，展现了生物安全管理在面对生物安全风险时的基本立场，是生物安全保障的具体实现方式。全程管理原则是实现以人为本原则和风险预防原则的重要途径和有效保障，是生物安全保障的程序性原则。

风险预防原则集中体现了生物安全法治回应风险社会背景下生物安全管理的内在需求。在生态整体主义视角下，生物安全法治应着重关注和应对生物安全风险，亦即现代生物科技的研发应用和生态环境的开发利用行为可能产生的损害。生物安全风险具体包括科技风险、生态风险和环境健康风险。其中，科技风险是指由现代生物技术的研发应用可能引发的风险；生态风险是指生态系统及其组成部分因生物安全问题所承受的结构性和功能性损害的可能性；环境健康风险是指生物安全相关活动对公众健康和生命安全造成损害的可能性。这三类风险是影响国家安全的重要因素。应从推动生态文明法治建设和维护国家安全的高度，基于风险预防原则，积极应对生物安全风险。

《生物安全法》第3条明确规定了“维护生物安全应当贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则”。这一规定是我国生物安全法治目标体系的集中体现。

视觉中国供图

（三）多元协调的生物安全法治目标体系

以上述伦理基础和原则体系为基础，生物安全法治目标体系主要包括四个方面。

1.保障国家安全。生物安全不仅决定着一国赖以存续发展的生态基础的稳定性和健康性，而且影响着国家安全的诸多方面，并且也是总体国家安全观视野下生态安全的核心内容。党的二十大报告明确要求“健全生物安全监管预警防控体系”，并将其作为提高公共安全治理水平、推进国家安全体系和能力现代化的重要内容。

2.维护生态安全。这本质上是基于生态整体主义观念，对生态系统结构上的完整性和功能上的健康性的保护。从生态环境保护的视角看，这既包括对生态环境的保护，也包括对赋存其中的生物物种和生物遗传资源的保护。党的二十大报告将“加强生物安全管理”作为提升生态系统多样性、稳定性、持续性的重要方面。

3.保护公众健康。这体现了对人作为法律主体利益的保护。《生物安全法》对公众健康的保护大致呼应环境健康法律规制的范畴，即与现代生物科技的研发应用和生态环境的开发利用相关的公众健康风险的防范与救济。

4.促进现代生物技术健康发展。生物安全保障并不意味着否定生物科学探索自然的价值和现代生物技术在推动社会进步方面的积极作用，而是着重通过法律和其他社会规范，使现代生物科技的发展符合科技伦理要求和社会经济健康发展的内在需要。

这四个方面构成了生物安全法治的多元协同的目标体系。其中，保障国家安全是生物安全法治之主旨；维护生态安全是实现生物安全法治其他方面目标的前提和基础；保护公众健康是生物安全法治的核心目标，也是生物安全法治“以人为本原则”的具体体现；促进现代生物技术健康发展是保障国家安全、维护生态安全、保护公众健康、实现现代经济社会可持续发展的重要途径。这四个方面相互补充，并从不同方面共同发挥作用，构成了生物安全法治目标体系。

《生物安全法》第1条明确规定：“为了维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生，制定本法。”这一表述是多元协调的生物安全法治目标体系的集中体现。

三、生物安全保障的协同治理机制

根据《生物安全法》的相关规定，保障国家生物安全的协同治理机制主要包括决策机构、协调机制、咨询机构、地方生物安全管理机制、社会参与等方面。

（一）中央国家安全领导机构

中央国家安全领导机构是国家生物安全管理的决策机构，负责国家生物安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家生物安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家生物安全的重大事项和重要工作，建立国家生物安全工作协调机制。省、自治区、直辖市建立生物安全工作协调机制，组织协调、督促推进本行政区域内生物安全相关工作。

（二）国家生物安全工作协调机制

国家生物安全工作协调机制由国务院卫生健康、农业农村、科学技术、外交等主管部门和有关军事机关组成，负责分析研判国家生物安全形势，组织协调、督促推进国家生物安全相关工作。国家生物安全工作协调机制设立办公室，负责协调机制的日常工作。国家生物安全工作协调机制成员单位和国务院其他有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作。

（三）咨询机构

咨询机构包括专家委员会和技术咨询专家委员会两类。国家生物安全工作协调机制设立专家委员会，为国家生物安全战略研究、政策制定及实施提供决策咨询。国务院有关部门组织建立相关领域、行业的生物安全技术咨询专家委员会，为生物安全工作提供咨询、评估、论证等技术支撑。

在地方层面，地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责。县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作。基层群众性自治组织应当协助地方人民政府以及有关部门做好生物安全风险防控、应急处置和宣传教育等工作。有关单位和个人应当配合做好生物安全风险防控和应急处置等工作。

在社会参与方面，《生物安全法》规定的措施主要包括：各级人民政府及其有关部门应当加强生物安全法律法规和生物安全知识宣传普及工作，引导基层群众性自治组织、社会组织开展生物安全法律法规和生物安全知识宣传；科研院校、医疗机构以及其他企业事业单位应当将生物安全法律法规和生物安全知识纳入教育培训内容；新闻媒体应当开展生物安全法律法规和生物安全知识公益宣传，对生物安全违法行为进行舆论监督；任何单位和个人有权举报危害生物安全的行为，接到举报的部门应当及时依法处理；对在生物安全工作中作出突出贡献的单位和个人，县级以上人民政府及其有关部门按照国家规定予以表彰和奖励。

四、生物安全保障的制度实现

《生物安全法》明确规定了风险监测预警、风险调查评估、信息共享与发布、名录和清单、生物安全标准、生物安全审查、生物安全事件调查溯源、首次进境准入、境外重大生物安全事件应对等制度，为保障国家生物安全提供了重要的法律依据。

（一）风险监测预警制度

国家生物安全工作协调机制组织建立国家生物安全风险监测预警体系，提高生物安全风险识别和分析能力。特别在防控重大新发突发传染病、动植物疫情领域，国务院有关部门应当建立新发突发传染病、动植物疫情、进出境检疫、生物技术环境安全监测网络，组织监测站点布局、建设，完善监测信息报告系统，开展主动监测和病原检测，并纳入国家生物安全风险监测预警体系。

（二）风险调查评估制度

国家生物安全工作协调机制应当根据风险监测的数据、资料等信息，定期组织开展生物安全风险调查评估。有下列情形之一的，有关部门应当及时开展生物安全风险调查评估，依法采取必要的风险防控措施：通过风险监测或者接到举报发现可能存在生物安全风险；为确定监督管理的重点领域、重点项目，制定、调整生物安全相关名录或者清单；发生重大新发突发传染病、动植物疫情等危害生物安全的事件；需要调查评估的其他情形。

（三）信息共享与发布制度

国家生物安全工作协调机制组织建立统一的国家生物安全信息平台，有关部门应当将生物安全数据、资料等信息汇交国家生物安全信息平台，实现信息共享。

国家生物安全总体情况、重大生物安全风险警示信息、重大生物安全事件及其调查处理信息等重大生物安全信息，由国家生物安全工作协调机制成员单位根据职责分工发布；其他生物安全信息由国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门根据职责权限发布。任何单位和个人不得编造、散布虚假的生物安全信息。

（四）名录和清单制度

国务院及其有关部门根据生物安全工作需要，对涉及生物安全的材料、设备、技术、活动、重要生物资源数据、传染病、动植物疫病、外来入侵物种等制定、公布名录或者清单，并动态调整。在实践中，名录和清单制度在生物多样性保护、外来物种入侵防范等方面均发挥着重要作用。

（五）生物安全标准制度

国务院标准化主管部门和国务院其他有关部门根据职责分工，制定和完善生物安全领域相关标准。国家生物安全工作协调机制组织有关部门加强不同领域生物安全标准的协调和衔接，建立和完善生物安全标准体系。

（六）生物安全审查制度

对影响或者可能影响国家安全的生物领域重大事项和活动，由国务院有关部门进行生物安全审查，有效防范和化解生物安全风险。例如，《生物安全法》第40条规定，从事生物医学新技术临床研究，应当通过伦理审查。

（七）生物安全事件调查溯源制度

若发生重大新发突发传染病、动植物疫情和不明原因的生物安全事件，国家生物安全工作协调机制应当组织开展调查溯源，确定事件性质，全面评估事件影响，并提出意见和建议。

（八）首次进境准入制度

国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度。进出境的人员、运输工具、集装箱、货物、物品、包装物和国际航行船舶压舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求。海关对发现的进出境和过境生物安全风险，应当依法处置。经评估为生物安全高风险的人员、运输工具、货物、物品等，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施。

（九）境外重大生物安全事件应对制度

境外发生重大生物安全事件的，海关依法采取生物安全紧急防控措施，加强证件核验，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境。必要时经国务院同意，可以采取暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施。

习近平总书记强调：“生物安全关乎人民生命健康，关乎国家长治久安，关乎中华民族永续发展，是国家总体安全的重要组成部分，也是影响乃至重塑世界格局的重要力量。”生物安全是国家安全的重要组成部分，加强生物安全法治保障的制度体系建设，是落实总体国家安全观、维护国家安全、应对生物安全风险的重要途径。

（作者系中国政法大学民商经济法学院教授、副院长、博士生导师，中国政法大学生态与资源法治研究中心主任于文轩，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第4期）