黄琳　章光园

公民代理是一种常见的代理方式，同时也是最难规范、争议与问题最多的代理方式。这一现状与法律规定本身密切相关。

《中华人民共和国民事诉讼法》第六十一条第二款第三项规定，“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人。该条规定明确了有权推荐公民代理人的三类主体，即社区、单位与社会团体，并对该三类主体的范围作了明确的限定，即“当事人所在的”。然而，对这三类主体可推荐的对象，即被推荐的公民代理人，上述条款未明确范围。对社会团体推荐的公民代理人，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第四项规定：“被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。”但是，对社区、单位推荐的公民代理人，则未明确范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十八条第五项规定：“当事人所在社区、单位推荐的公民应当提交身份证件、推荐材料和当事人属于该社区、单位的证明材料。”可见，上述规定并未对社区、单位推荐的公民作出限定，只是要求提供身份证件、推荐材料。司法实践中，虽然法院会对当事人委托的公民代理人是否合法进行审查，但是由于法律规定本身的不明确、不具体，跨社区、跨单位推荐公民代理人的现象比比皆是，导致各地、各级法院处理方式不一，当事人无所适从，审判人员亦无法可依。

这一立法缺失至少带来如下五个方面的不利后果：一是影响司法公信力。司法实践中，有的法院认可跨社区、跨单位推荐的公民代理人，有的法院则不认可，这极易给当事人造成法官任意审查、任意决定的印象，让当事人对法院、法官产生不信任感。二是造成不必要的信访。当法院不认可跨社区、跨单位推荐的公民代理人时，被代理的当事人往往会有很大的抵触情绪；当法院认可跨社区、跨单位推荐的公民代理人时，对方当事人又往往会提出强烈抗议，这导致一些原本在实体、程序上并无多大争议的案件，因公民代理人的问题，导致当事人不断上访。三是影响审判流程和法庭秩序。有的当事人因对法院就公民代理人问题作出的审查决定不服，拒不配合诉讼甚至吵闹法庭，阻挠审判流程的进行；而未被许可的公民代理人往往会旁听庭审，而后在旁听席上不听劝阻，随意发言，扰乱法庭秩序。四是影响法律服务市场的有序规范发展。由于法律、司法解释对跨社区、跨单位公民代理人无明确限制，在利益的驱使下，难免催生出一个地下法律服务市场。对职业公民代理人而言，取得一份社区或单位盖章的推荐材料轻而易举，然而，这一群体无任何准入门槛，人员素质良莠不齐，且无任何组织予以监管，不正当竞争、违法违规变相有偿代理在所难免，这对合法、规范、有序的法律服务市场发展所带来的危害显而易见。五是损害当事人合法权益。一方面，大部分公民代理，名为无偿，实则有偿，当事人支付了代理费用，却无合法的委托代理合同和代理费收取凭证，其合法权益难以得到保障。另一方面，因跨社区、跨单位推荐，出具推荐材料的社区、单位对被推荐的公民代理人往往并不了解，对其个人能力、品行、专业知识等难以考察，被推荐的公民代理人如不具备代理能力，非但不能帮助当事人依法行使诉讼权利，反而可能损害当事人合法利益。例如，江西省南昌市人民法院受理的覃某诉刘某1代理合同纠纷一案，刘某1假借债权转让名义与覃某签订代理合同，收取覃某高额代理费，后又将其代理的“债权”转让给其他主体，损害覃某合法权益，该案一审和二审均判决刘某1向覃某返还已收取的代理费。另受理的刘某2诉魏某民间借贷一案，因法院对刘某2委托的公民代理人刘某3审查不予认可，刘某2与刘某3多次吵闹，阻挠开庭，影响审理程序正常进展。上述案件中，作为公民代理人的刘某1、刘某3均声称，多年来各自在法院已代理多起案件，经查询二人所述的确属实。窥一斑而知全豹，公民代理人成为一种特殊职业的现象应引起重视。

当前，随着人民群众法律意识的增强，以诉讼维护自身合法权益的方式已为社会公众普遍接受，与此同时，当事人对诉讼代理服务的需求亦相应增加，为缓解法律服务专业人才的相对不足、减轻低收入群体的律师费负担，公民代理制度应运而生。公民代理的设立本意应为无偿代理，除必要的成本开支外，代理人不应收取代理费。虽然现行法律对公民代理收费问题未作出明确规定，但司法实践中，公民代理不得有偿应是普遍共识。究其原因，一是诉讼代理行为是一项专业性很强的专业行为，对专门从事这一职业而获得业务收入的人员，法律规定了严格的准入条件。《中华人民共和国律师法》第十三条规定：“没有取得律师执业证的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”如公民代理亦可有偿，则律师职业的准入条件将形同虚设。二是公民代理在业务、收费、税收等方面均无从监管。《中华人民共和国律师法》第二十五条规定：“律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。律师事务所和律师应当依法纳税。”律师开展业务须遵守行业规范，接受司法部门等相关行政管理部门及律协的监督、管理，相对而言，公民代理人则范围很广，其可能隶属于任何一个单位或组织，或无任何隶属关系，对其监管无配套的监督、管理规范，亦无对应的监督、管理机构，若允许有偿代理，难免监管缺失。

也正是基于以上共识，我们认为，一方面，从公民代理无偿性的价值追求以及对实际收费客观上难以监管的现实状况考虑，应对公民代理人在主体范围上作必要限定，通过这一方式可合理限定公民代理人的范围，降低公民代理市场化运作的可能性，消除其负面影响。另一方面，从推荐的本意考虑，存在推荐与被推荐关系的两个主体之间，推荐人理应对被推荐人有一定的了解，这样才能充分发挥公民代理人的积极作用，维护好当事人的合法权益，防范其异化风险，否则，所谓“推荐”将完全流于形式，甚至沦为谋取不当利益的方式。加之，目前立法层面对社会团体推荐的公民代理人已有前述司法解释予以规范，然而对社区、单位推荐的公民代理人却无限制，这是立法的缺漏。社会团体推荐公民代理人与社区、单位推荐公民代理人，只是推荐主体不同，推荐行为本质上并无不同，故对社区、单位推荐的公民代理人加以规范，亦与现有立法状况、立法意图相统一，填补立法缺漏。

综上，我们建议，可以参照社会团体推荐公民代理人的规定，对社区、单位推荐的公民代理人作如下限制：对社区推荐的公民代理人，限于与该社区有合法劳动人事关系的工作人员、住所地或经常居住地属该社区辖区范围内的公民；对单位推荐的公民代理人，限于与该单位有合法劳动人事关系的工作人员。

（黄琳系江西省南昌市中级人民法院民四庭副庭长，章光园系江西省高级人民法院研究室四级高级法官、法学博士，本文发表于《法治时代》2022年第5期）