谢梓欣

司法建议制度是指人民法院在行政诉讼、民事诉讼及部分刑事诉讼审判活动中，对于不宜由判决、裁定直接处理的诉讼外问题，对有关政府机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织等提出的注意事项或应当采取某种措施的具体建议，是深化多元化纠纷解决机制改革、实质性解决行政争议的重要途径，是人民法院参与社会治理的重要方式。

本文聚焦于行政诉讼司法实践，通过对北京市海淀区人民法院2019～2021年作出的行政诉讼司法建议书样本进行梳理与归纳提炼，从实践观察的视角出发，反思制约司法建议制度实效性发挥的深层原因，进而探究“府院互动”视角下提高司法建议制度实效性的解决进路。

一、司法建议制度机理

（一）现行法律规范中关于司法建议的规定

司法建议制度最早规定于1989年行政诉讼法第六十五条第三款，起到保障行政判决、裁定顺利执行的作用。随着人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的不断推进以及司法审判社会治理功能的不断延伸，司法建议制度由行政诉讼领域向民事诉讼甚至刑事诉讼领域扩展，功能也由单一的执行保障向化解和预防纠纷、补充裁判、引导公共政策的调整和制定等复合性功能转变。2007年，《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，明确了司法建议是化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段；2012年，《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》明确了司法建议的适用情形以及司法建议书的类型、格式、制定程序、制定主体及样式。司法建议制度已成为人民法院参与社会治理的重要途径。

（二）功能主义视角下司法建议的类型化分析

从功能主义视角看，司法实践中的司法建议可划分为裁判引导型、应诉保障型、执行保障型、裁判补充型和纠纷预防型五大类。

1.裁判引导型

裁判引导型司法建议，是指以司法建议方式促使被告改变其被诉行政行为进而赢得原告的自愿撤诉，实现无讼而定分止争。这类司法建议运用在行政裁判正式作出之前，并对法院是否作出裁判以及如何作出裁判起着重要的引导作用。但是，这类司法建议的广泛使用也存在着架空行政诉讼、帮助行政机关规避合法性审查的风险。对裁判引导型司法建议应当作出限制性应用，在充分保障原告诉讼权利、尊重原告撤诉意愿，并能够解决实际问题的条件下，在合法性审查之后由法官自由裁量提出。

2.应诉保障型

应诉保障型司法建议，是指为了保障庭审诉讼活动的顺利进行而对被建议人提出的司法建议，主要用来应对行政诉讼中被告拒不到庭或者中途退庭以及行政机关负责人应当出庭而不出庭且拒绝说明理由的情形。针对上述情形，法院可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

3.执行保障型

执行保障型司法建议，是指被告拒不履行法院生效的判决、裁定、调解书的情形发生时，法院可向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出的司法建议，是对具有强制效力的行政判决落地实施的保障。接受司法建议的机关，应当根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

4.裁判补充型

裁判补充型司法建议，是指在判决、裁定作出的同时，针对规范性文件不合法、被诉行为存在实体或者程序瑕疵且影响到行政相对人的利益、被诉行为已过追诉期限以及其他在诉讼结束后还需要有关机关继续处理的诉讼外问题，对有关行政机关提出的司法建议。对于那些在行政裁判文书之中难以表述但又与案件系争对象有关的问题，法院在作出裁判的同时应当提出司法建议，作为对行政裁判内容的有益补充。

5.纠纷预防型

行政审判除了解决行政争议，预防纠纷亦是行政审判的重要目的。纠纷预防型司法建议针对有关单位在规章制度、管理体制、工作方法等方面存在的重大问题，督促其加强管理、堵塞漏洞、消除隐患、防微杜渐，以预防纠纷的再次发生为目的。

二、现状：司法建议制度的实践观察——以海淀区法院2019～2021年行政诉讼司法建议书为样本

通过对北京市海淀区人民法院2019～2021年发送的共计17篇行政诉讼司法建议书为样本进行个案解剖与实证分析，可以归纳出司法建议应用现状具有以下特点：

（一）司法建议的对象：以党政机关为主

从司法建议对象看，主要有民营企业、国有企业、行政机构、自治组织等，但该样本中司法建议全部向党政机关发送。因此，司法建议对象的广泛性有待进一步增强，以督促社会各方主体共同参与社会治理。

（二）司法建议的内容与适用范围：裁判补充型和纠纷预防型司法建议较多

以下通过表格形式对17个案件的案件名称、是否经过行政复议、司法建议的对象机关、判决/裁定结果和司法建议内容的对比，来探究司法建议的内容与适用范围。

经过分析以上内容得出，案件类型呈现多样化样态，以上司法建议书（案例）共计17份，其中应诉保障型1份，裁判补充型和纠纷预防型16份，无裁判引导型、执行保障型。司法建议主要以裁判补充型和纠纷预防型为主，16份中行政机关一方胜诉案件12件、占75%，行政机关败诉案件3件、占18.8%，还有一件审判结果未知；应诉保障型和执行保障型司法建议的适用情形在现行法律规范中已明确，在此不做赘述；对法律规范规定较少、适用较灵活的裁判补充型、纠纷预防型和裁判引导型司法建议的适用情形可以作出如下的概括归纳。

1.裁判补充型司法建议主要适用于以下情形：（1）规范性文件不合法的；（2）被诉行政行为违法且需要提出司法建议的；（3）被诉行政行为具备合法性但缺乏合理性，存在实体或程序瑕疵的；（4）在调取证据、评估鉴定等程序性事项过程中发现具体问题的；（5）被诉行为已过追诉期限或者不属于行政诉讼受案范围且行政行为确有不妥的；（6）其他需要有关机关在诉讼结束后继续处理的诉讼外问题。

2.纠纷预防型司法建议主要适用于以下情形：（1）个案可能引起再诉风险的；（2）类案——涉群体性诉讼类案件、因同一原因反复涉诉类案件以及社会影响重大类案件；（3）存在其他漏洞治理和风险防范问题。

3.为避免裁判引导型司法建议滥用架空合法性审查及行政诉讼，损害行政相对人权益及自由意志，其适用应满足以下限制性条件：（1）法院只有在进行合法性审查之后才能提出司法建议，杜绝在立案阶段就先行组织和解；（2）对于违法或者明显不当的行政行为，法院享有是否提出以及在何种范围内提出司法建议的裁量自由；（3）充分尊重原告意愿，如果行政机关拒绝接受建议作出改变或者原告拒绝认可被告改变行为、拒绝撤诉，法院仍应及时作出裁判。

裁判引导型司法建议的一大优势就是解决争议效率高、时效性强，但由于其存在一定风险，应用实例较少。

（三）司法建议的尾文：反馈义务表述模糊，回函期限规定不明

北京市海淀区人民法院近六年的司法建议书都遵循了2012年《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》中规定的撰写样式，主体部分按照问题+建议的格式展开，尾文全部为：“以上建议请予以考虑，如有反馈意见，望及时函告我院。”此种尾文撰写方式呈现出弱反馈性的表征，而有法院以“以上建议请研究处理，并将反馈意见于×日内函告我院”结尾的情况，呈现出极大突破。但综合来看，确定化反馈义务与回函期限情况下被建议机关反馈比率更高，且回函速度较快，建议落实情况更佳。

（四）司法建议的回复率及落实率低

2019、2020、2021年海淀区人民法院发送的司法建议回函比率分别为11.1%、50%、40%，近半数甚至半数以上凝结着法官心血的司法建议发出后都是石沉大海再无回音。司法建议就像一块“烫手的山芋”，不选择回复约等于“不存在问题”，选择回复则意味着要付出更多人力物力去解决某一问题。这在一定程度上承认了自身工作中存在不足与失误，需要被建议单位具有较强责任担当与问题整改能力，故被建议单位整体反馈积极性较低，进而可能导致法院提出建议的热情与质量会降低，双方陷入负面循环，严重阻碍司法建议工作的进步。

三、反思：制约司法建议制度实效性的深层原因剖析

（一）类案型和综合型司法建议有待提质增量

根据司法解释，司法建议从形式上可分为个案司法建议、类案司法建议及综合司法建议。个案司法建议针对个案中反映的具体问题提出；类案司法建议针对一类案件中反映的普遍性问题提出；综合司法建议针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题提出。相较于个案司法建议，类案司法建议和综合司法建议要求法官具备敏锐的洞察力、思考力和总结能力，难度更大，规模效益也更强。

在近三年海淀区人民法院发送的行政诉讼司法建议中，仅有一份类案司法建议，所占比率为5.56%，无综合司法建议。该司法建议为海淀区人民法院向北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队提出，针对2018年至2020年起诉该支队的涉违法停车行政案件共27件，发现该单位及直管大队在借助电子技术设备采集证据、认定事实并据以作出行政处罚的“非现场执法”过程中，存在损害当事人合法权益的风险。建议中详细分析了三条涉诉原因，分别为：告知不全面、不及时或不充分，易损害当事人知情权；系统功能不完善、现场情景难还原，易损害当事人陈述权、申辩权；现场调查职责履行不足，易损害当事人实体权利。在此基础上，提出了优化告知流程，完善系统功能，提高证据门槛，客观还原现场全貌，加强调查履职，柔性校正技术证据不合理偏差，统一执法标准、消弥现场与非现场执法差异七条风险防范建议。海淀支队针对该建议作出回函，并提出了工作中存在的难点及具体的改进措施，实现了良好的“府院互动”，有效化解了涉诉风险，同时降低了“非现场执法”交通违章的发生率和误报率。

为发挥司法建议社会治理的规模效应，法院应在聚焦个案的同时，提升类案司法建议的数量和质量。例如，将类案司法建议作为行政审判白皮书及行政审判年报的重要组成部分，针对该地区一定时期内的重点高发问题为行政机关出谋划策，并及时送达行政机关。

（二）现有司法建议法律规范难以涵盖实践新样态

现有法律规范中对于司法建议适用情形的概括仅限于应诉保障型、执行保障型和规范性文件不合法的裁判补充型。如前所述，对于被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围或已过追诉期限或通过合法性审查的案件，法院多采用不予立案、驳回起诉、驳回诉讼请求的方式不支持原告一方，但对于行政机关存在的不作为或者程序有轻微瑕疵的案件，法院会在判决后向被告一方发出裁判补充型或纠纷预防型司法建议，这两类司法建议在实践中运用最为广泛。但法律规范却没有涵盖实践新样态，不利于司法建议的规范性提升。

（三）反馈激励的内外部机制缺失导致回复率低

在多元化纠纷化解机制改革的大背景下，许多法院将司法建议数量作为法官年度考核的重要指标之一，为此，一些法官为追求数量和反馈率，向相同机关重复发送无实质内容的非建设性意见，导致司法建议失去其本身的行政行为矫正与社会治理功能。除了重数量轻质量、重反馈轻落实的内部激励机制缺陷外，外部激励机制的缺失也是导致司法建议反馈率低的重要原因。实践证明，大部分的行政责任被集体消解，只有追究个人责任，才能对行政活动产生激励。对于被建议单位工作人员是否接受司法建议没有明确的外部奖惩机制进行激励，落实整改增加自身工作成本反而得不到奖励，不接受建议也没有相关督促与指标考核，一定程度上是一种“劣币驱逐良币”式的纵容。

（四）公开机制缺失导致公众监督缺位

不同于裁判文书的公开机制，当前的司法建议从制作到发出再到后期反馈落实都处于法院与被建议机关的封闭渠道之中，能够接触相关信息的主体较少，导致公众监督主体缺失，建议难落实。司法建议的不公开，既不利于展示法院在参与社会治理上的创新与努力，也不利于倒逼拒不接受司法建议或接受但拒不落实的被建议单位整改，降低了司法建议的影响力、实效性。

四、对策：提高行政诉讼司法建议制度实效性的解决进路

（一）法院融入社会多元治理，增强与政府的良性互动

法院在法治政府建设中充当监督者和助力者的双重角色，一方面通过行政诉讼制度监督行政权的依法实施；另一方面通过诉源治理司法建议方式帮助政府及其工作人员养成法治思维，提高行政水平。贯彻“把非诉讼解决机制挺在前面”“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”“把诉讼作为纠纷解决最后防线”“从源头上预防和减少行政争议”等新理念，努力在诉前通过多样化方式妥善化解行政争议（如裁判引导型和纠纷预防型司法建议），切实防范部分类型行政案件的虚高，实现以有效调控行政诉讼增量为目标的“政策参与型诉源治理”，回归司法建议实质性化解行政争议的功能定位。

（二）建立全流程公开的司法建议动态追踪平台

为保障司法建议拟定、公开、反馈、追踪、监督与评价全流程贯彻到底，保障司法建议落地、见效、解决实际问题，笔者设计了“一建到底”司法建议动态追踪平台。该平台由法院、行政机关OA办公系统和面向公众的司法建议公开平台两部分组成，该信息化透视化平台处理司法建议流程如下：（注：以下网页为笔者以通州区人民法院为例自行搭建的网页平台，所涉及的案件情况和单位名称均为虚构，仅为展示平台功能，并非实际投入使用的真实网页信息）

（1）由法院或案件承办法官通过法院OA系统向特定行政机关发出司法建议（如图1、图2）。该建议在随行政判决、裁定书送达有关机关的同时，根据实际情况在平台上向公众公开。（如图3、图6）对于司法建议是否应当公开，应分为几种情况讨论：涉及商业秘密、国家秘密或者个人隐私的司法建议不应公开；涉及工作秘密的司法建议书不应公开。除上述例外情况外，其他司法建议书可以公开。尤其是直接涉及相对人或利害关系人的司法建议书，笔者认为应当公开。

（2）由有关行政机关对该司法建议进行反馈回函，内容为是否接受该建议，造成建议中所提及的行政、执法漏洞的原因及具体整改措施（如图4）。法院再对回函作批复，双方在平台上实现对话沟通，商议出具体可行的解决方案。

（3）有关机关整改落实，并将最终整改情况反馈至平台，方便法院回访、监督，并给予最终评价。对于反馈情况的最终评价分为四个等级：良好、一般、较差、未反馈；可折算为司法建议反馈落实率。等级评定（司法建议反馈落实率）作为后续行政主体落实司法建议绩效考核的重要指标之一。

（4）反馈情况季度考核：将司法建议反馈落实情况作为法治政府建设和行政机关负责人绩效的重要考核指标之一，进行季度总结。并将各行政机关反馈落实情况进行季度量化后公布在反馈落实情况通报栏内，形成正向的外部激励机制。季度量化包括各行政机关涉诉案件数、接收司法建议数、逾期未反馈数、司法建议落实率四项指标，以及先进案例展示和先进个人通报表彰。其中司法建议落实率为历次反馈落实情况评级转化的百分比求平均值。比如，北京市住房和城乡建设委员会在2022年第一季度共有涉诉案件6件，接收司法建议2份，逾期未反馈1份，两次反馈落实率分别评定为0、80％，求平均值可得本季度司法建议落实率为40％（如图5）。

整体流程示意图如下：

（三）建立“双重挂钩，五重监督”的外部激励机制和科学的内部评价机制

在行政机关败诉案件执行过程中往往遭受不少阻力，这种执行困境可部分归因于行政责任与个人责任的脱钩。基于此，笔者设计了“双重挂钩、五重监督”外部激励机制：将司法建议反馈落实情况纳入行政机关负责人绩效考核指标体系和行政机关法治政府建设考核指标体系；对于规定期限内不回复、不反馈的情形，法院可以向同级政府人事部门、监察机关或上级机关反映，敦促落实，并要求行政机关负责人说明理由；对于多次无故不回复司法建议的行政机关负责人进行问责。对行政机关反馈落实情况以季度或年为单位进行定期通报，并将通报送达有监督职责的同级人民代表大会。在区域范围内选取优秀司法建议个案和类案，并对相关人员进行表彰。从而形成同级政府人事部门、监察机关、上级机关、社会公众及同级人大对被建议机关的五重监督。

（四）完善司法建议法律规范

目前，我国没有一部专门阐释司法建议制度主体、对象、适用条件、程序、相关权利义务与法律责任的司法解释。现行法律规范层级效力不一，模糊性较强。因此，笔者建议出台专门司法解释，通过法律规范确定不同类型司法建议的适用情形，对不同类型的司法建议依据其落实整改难度来规定不同的反馈义务和期限，并明确规定在建议尾文。

（五）针对高发案件，提炼类案建议

针对相关高发的行政审判案件，采取建立专业化审判团队、类型化审理行政案件的模式，应对案件增长情况，保证案件质量。对涉及案件较多的规土委、住建、公安等部门，指定庭内法官分别负责，对案件的审判要点、法律适用等进行深入剖析和研究，保证案件审理效率与质量。对此，笔者建议在研究案件审判问题的同时，对此类高发案件进行系统梳理，向案件涉及的有关行政机关提出针对性的类案司法建议，从而切实发挥治理效能，画出民心民意民声的最大同心圆。

（作者单位系中国人民公安大学侦查学院，本文发表于《法治时代》2022年第6期）

（责任编辑：黄筱婷）