党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全面从严治党、全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，以坚定不移的决心和前所未有的力度锐意推进党内法规制度建设，制度治党、依规治党取得举世瞩目的成就。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记代表党中央宣布“形成比较完善的党内法规体系”。

在党的二十大报告中，习近平总书记指出，“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”，“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”。从“比较完善的党内法规体系”到“完善党内法规制度体系”，从“建设中国特色社会主义法治体系”到“完善党的自我革命制度规范体系”，这不仅是党内法规制度建设提档升级的基本要求，也是党内法规制度建设再出发的强劲动力。在新的征程上，完善党内法规制度体系至少面临如下三个方面的历史任务。

一、党内法规配套性规定不断完善

在主干性党内法规密集出台、党内法规体系形成之际，立规工作的重点应当转向下位阶配套性党内法规的及时制定，使党内法规体系的配套完备落到实处。如果将构建党内法规制度体系比作盖房子，修订完善党章是夯基垒台，制定若干部准则条例等基础主干法规是立柱架梁，那么出台一大批规则、规定、办法、细则等配套法规就是添砖加瓦。例如，中共中央组织部于2020年12月28日连续发布《公务员考核规定》《公务员奖励规定》《公务员转任规定》《公务员回避规定》《公务员辞去公职规定》《公务员辞退规定》等六部配套性党内法规，对贯彻落实党管干部原则，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍具有重要的推动作用。这种密集发布配套性党规的做法，有助于党内法规体系的不断健全，真正实现“党的建设推到哪里，党内法规制度建设就跟进到哪里”。党内法规配套性规定的完善，需要遵循四个方面的原则。

一是系统性原则。作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，党内法规体系是一个内容丰富、结构严谨、逻辑自洽的体系。党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等各领域、各层面的党内法规是上下贯通、左右相称、相互配合、一体推进的有机整体。党内法规配套制定首先应当考虑系统性问题，配套制定主体要对所需配套党内法规的内容、位阶、形式、体例等有足够了解，既要注重形式上的完备性，又要注重内容上的科学性，保证党内法规的调整事项纵向到底、横向到边。配套立规属于党内法规制定活动，中央党内法规重在“创设”，侧重于对党内生活或者某一方面重要工作提供规矩；部门与地方党规重在“配套”，为形成结构完整、和谐一致的内在体系，配套立规必须与党的理论、路线、方针与政策相一致，必须符合所配套的中央党内法规的立规目的。

二是限定性原则。在制定权限上，配套党内法规调整范围、调整对象、具体事项的选择不能超出配套主体本身的权能和权限范围。《党内法规制定条例》第九条规定的中央党内法规保留事项，第十条、十一条规定的中央纪委和中央工作机关的依职权制定的部委党内法规调整事项，第十二条、十三条规定的授权制定与联合制定党内法规的情形等，与配套制定进行区分，即是对制定权不抵触的规范解释。在制定内容上，制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。配套立规应坚持便利管用、防止烦琐重复，《党内法规和规范性文件备案审查规定》明确要求，对不符合精简文件、改进文风要求的党内法规和党内规范性文件，报备机关在收到书面提醒后应当主动整改。

三是明确性原则。配套立规作出的规定应当明确、具体，具有针对性和可操作性，着眼中央党内法规在本地区本部门得到全面准确贯彻落实作出科学合理的制度设计。《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》要求，“发扬‘短实新’文风，坚决压缩篇幅，防止穿靴戴帽、冗长空洞”，《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》要求，“着力提高文件、会议质量，进一步明确精文减会的标准和尺度，完善负面清单，不发不切实际、内容空洞的文件”。配套党内法规应当将原则性规定、概括性条款往下落一点、往里掰一层，做到量体裁衣，确保得体合身。配套党内法规在总体要求、主要精神和基本原则上要与中央党内法规保持高度一致，确保政治方向正确。同时，还要仔细甄别判断哪些规定与本部门、本地区直接相关，对中央党内法规的原则性规定进行细化，使配套立规更具针对性、实效性与可操作性。

四是及时性原则。就配套性规定的制定期限而言，《党内法规制定条例》并未作出统一明确配套文件的具体制定期限，上位中央党内法规在配套条款表述中往往也只是对配套制定的主体、内容作出要求，没有明确配套规定应当出台的期限。如果迟迟不出台配套性规定，就会影响上位党内法规的实施效果。立法法第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。”今后配套立规可参照“配套立法”的时限要求，高位阶党内法规制定主体在制定党内法规时就应当统筹考虑配套事宜，严格使用规范语言表述配套性规定的制定主体和期限。

二、党内法规执行力持续增强

党内法规的生命力在于实施，党内法规的权威也在于实施。不断提高党内法规的执行力，一直是党内法规制度建设的重点，也是党内法规制度建设中的短板。立规不易，执规更难。新征程上应当及时将党内法规的贯彻实施摆在首要位置，真正让铁规生威发力，让遵法守规成为党员特别是党员领导干部的自觉行动。持续增强党内法规的执行力，可从如下三个方面努力。

一是在全社会营造学习党内法规的浓郁氛围。我们党是学习型政党，在百年奋斗征程中始终学习各种适应时代发展需要的新知识、新理论、新思维，进而凝聚起领导人民进行社会革命的磅礴伟力。党的十八大以来，党内法规制度建设在管党治党、全面从严治党方面发挥了举足轻重的作用，“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法规必成体系”的观念已深入人心。新征程上应当充分发挥我们党政治动员的组织优势和宣传优势，自上而下掀起学习党内法规、讲好中国共产党新时代坚持统筹推进依法治国和依规治党的故事。2021年2月，党中央在全党部署党史学习教育活动，取得了丰硕的成果。应当在巩固党史学习教育的阶段性成果基础上，及时按照级别、领域、行业的不同，为各级党员领导干部制定“量身定制”式的党内法规制度学习菜单，提高不同岗位、不同层级党员领导干部的履职能力，切实防范履职风险。

二是持续加大党内法规的公开力度。《党内法规制定条例》第二十九条第三款规定：“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”《党务公开条例（试行）》也确立了“除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开”的基本原则。总体上看，党内法规公开的程度还较为有限，存在很多进一步优化的空间。特别是随着我们党治国理政经验的日臻成熟，应当对“按照有关规定不宜公开”进行限缩性解释，确立“应公开尽量公开”的原则。持续加大党内法规的公开力度，既是彰显我们党“四个自信”的体现，也是党内法规制度建设走向成熟的标志。只有让更多党内法规向全党或全社会公开，才能保障党内法规的规定真正落地生根。

三是落实党内法规执行责任。党内法规实施的激活有赖综合施策，推行执行责任制是其中的关键一环。《党内法规执行责任制规定（试行）》就执规责任制的组织架构、责任主体、责任内容、执行措施作出了详尽规定。作为常态化的党内法规实施机制，党内法规实施评估和督察追责的激活尤为重要。实施评估制度旨在客观勾勒党内法规落实的具体情况，督察追责则是刚性的督促党内法规实施的制度安排，二者的结合适用能够织起党内法规实施的机制之网。党的十八大以来，中央八项规定的执行就取得了良好的社会效果，对扭转党风、政风、社风发挥了重要作用，被誉为改变中国的“铁八条”，其有益经验就在于“抓住关键少数、坚持以上率下”“注重环环紧扣、形成完整实施链条”“‘常’抓抓‘长’、健全长效机制”。这些来自党内法规实施局部实践的成功经验，值得进一步总结推广，使“有规必依、执规必严”成为新征程上党内法规制度建设的新常态。

三、党内法规制度建设人才保障大力加强

作为中国特色社会主义法治体系中最富有生机活力和原创性的组成部分，党内法规体系的形成、实施、完善和发展，都与党的自身建设和党的领导、执政活动密不可分，党内法规制度建设终究离不开强大的专业人才保障。无论是党内法规的“立改废释”和贯彻执行，还是党内法规的学理阐释和观念传播，都需要打造代代相传的专业工作队伍和后备人才队伍。具体来说，党内法规制度建设的人才保障可从如下三个方面进行努力。

一是大力建设一支德才兼备的党内法规专门工作者队伍。坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍是习近平法治思想的核心要义之一。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。如同立法队伍、行政执法队伍、司法队伍、监察队伍一样，高素质的党内法规专门工作队伍也是社会主义法治工作队伍的重要组成部分。党内法规的制定、解释、修改、备案审查、清理、评估等具体工作，都是由党内法规工作机构的人员担任的。这些人员的政治素质、法律素质和专业能力，直接决定着党内法规制度建设的质量。应将党内法规专门工作队伍建设及时纳入党和国家法治工作队伍建设的全局中加以谋划，使之能够胜任新征程上党内法规制度建设的历史重任。

习近平总书记指出：“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”党内法规工作机构人员肩负着立规、释规、执规、普规的神圣使命，毫无疑问需要符合“五硬”的基本要求。从加强党的全面领导和深入推进依规治党的要求上看，应当系统谋划好党内法规专门工作队伍建设，尤其要把握好“入口关”“培养关”“晋升关”。首先，要明确党内法规工作机构人员入职的政治标准和法律标准。就政治标准而言，除了中共党员的党派要求外，还应当具备两年以上的党务工作经验；就法律标准而言，入职者应当通过国家法律职业资格统一考试。其次，要通过组织定期专业能力培训和不同岗位挂职锻炼等方式，全面提升党内法规工作机构人员的专业素养。作为党内法规制度建设的主导机构，中共中央办公厅法规局可将全国党内法规工作机构人员培训事务纳入统筹协调之中，发挥党内法规高端培训桥梁枢纽作用。同时，可以参照最高人民法院、最高人民检察院从地方法院、检察院借调法官、检察官完成专项任务的有益经验，为地方党委党内法规工作机构人员开阔视野提升能力提供参与锻炼机会。最后，要为党内法规工作机构人员晋升提供有效通道。党内法规工作政治性强、专业性高，从业人员成长需要一定周期。如果晋升通道不畅，可能造成专业人才流失。可以参照法官法、检察官法有关入额法官、检察官晋升做法，为党内法规工作机构专职干部提供稳定的职业保障。

二是造就一支守正创新的党内法规理论研究工作者队伍。近十年来，国内法学、政治学、党史党建等学科的部分学者围绕党内法规制度建设的理论和实践持续展开了系统研究，一些科研院校或联合实务部门或单独成立了若干党内法规理论研究机构，推出了一批党内法规理论研究成果。同时，党内法规研究繁荣表象的背后还存在不少“隐忧”：法学界对党内法规融入中国特色社会主义法治体系的学理阐释和内心接受度还不够；不同学科研究者时常陷入身份认同的尴尬境地；党内法规研究者还存在跨学科知识的短板；党内法规研究方法运用不够娴熟；党内法规理论研究与实践之间缺乏有效沟通；年轻研究者对党内法规理论研究的前景不够自信；纪检监察一级学科的独立设置和纪检监察学院的高调成立，客观上也耗散了党内法规有限的有生研究力量。

站在中国共产党坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进的治国理政方略新起点上，党内法规理论研究短板补齐的关键在于法学界要解放思想与时俱进，真正将中国特色社会主义法治体系的丰富内涵阐释好、宣传好、发展好。旗帜鲜明地将党内法规作为法学的一个新范畴，理直气壮地将法学的研究对象明确为依法执政之“法”，既是新时代中国法学的历史使命，也是中国法学转型升级的新的逻辑起点。造就守正创新的党内法规理论研究队伍，已经成为新征程上完善党内法规制度体系的一项紧迫任务。应当充分利用全国上下学习贯彻党的二十大精神的大好时机，着力解决好多年来困扰党内法规理论研究发展的体制机制“瓶颈”，在党内法规学科单独设置、全国性党内法规研究团体组建、党内法规研究资源倾斜性配置方面迈开坚实步伐，锻造政治过硬、学风过硬、业务过硬的党内法规理论研究队伍，在守正创新中讲好百年大党全面从严治党、依规治党的千秋故事。

三是着力加快党内法规后备专业人才的培养步伐。中国共产党立志于中华民族伟大复兴的千秋伟业，百年恰是风华正茂。作为党的建设事业重要组成内容的党内法规制度建设，其兴旺发达同样需要一代又一代德才兼备的后备专业人才的接续奋斗。习近平总书记指出：“法治人才培养不上去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”在全面推进依法治国成为中国共产党治国理政的基本方略、党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系有机组成部分的当下，应当不断健全后备人才培养机制，加强党内法规学科建设，为党内法规事业持续发展提供人才支撑。

高校是法治人才培养的第一阵地。高校能否建成种类齐全、内涵丰富的党内法规学科体系，关系到党内法规后备人才的培养质量。作为特殊类型的法治专门人才，党内法规后备人才培养更要着重解决好“为谁教”“教什么”“教给谁”“怎样教”的问题。党内法规后备专业人才培养可以分为博士生、硕士生和本科生等三个层次。从事业发展急需和人才培养现状来看，新征程上应当优先考虑大力提升党内法规专业博士研究生培养水平。国内近两年首批毕业的14位党内法规专业博士研究生在读期间科研业绩的实证观察显示，涉猎党规主题的广泛性、原生学科思维的延续性和制度建设前沿的敏感性，是其培养成就的集中体现；独立发表高水平研究型论文能力的不足、回应党内法规建设现实需求能力的不足以及复合型高端专门人才综合能力的不足，是其培养隐忧的具体表现。应当站在党长期执政和国家长治久安的政治高度，针对党内法规专业博士研究生导师群体采取高规格业务培训、重要岗位挂职锻炼措施，全面提升其指导能力；针对党内法规专业博士研究生群体采取引入党规实例研习方法、提供立规执规实习平台、依托实体性研究机构招生、组建跨学科研究方法训练营措施，全面提升其研究能力。党内法规专业博士研究生培养机制的优化，有助于提升党内法规学科建设质量、促进党内法规学显学地位的形成。

（作者系华东政法大学党内法规研究中心，常务副主任、教授、博导。本文发表于《法治时代》2023年第1期）