人民调解是维护社会稳定的第一道防线，作为基层解决民间纠纷的重要方式，在建立完善解决矛盾纠纷的长效机制中具有不可替代的作用。随着改革的不断深入，当前人民调解工作面临着许多新的问题和挑战。如何适应改革发展大局的需要，充分发挥人民调解的职能作用，为构建和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境做出新的贡献，是当前迫切需要解决的问题。为此，笔者对陕西省汉中市城固县五堵镇辖区的人民调解工作做了调研并形成以下调研报告。

    一、人民调解工作现状

    （一）组织建设基本健全。

    全镇建立人民调解组织15个，其中镇人民调解委员会1个，村人民调解委员会14个，有调解人员116名。基层人民调解组织基本规范、健全。

    （二）维稳作用较为明显。

    人民调解工作在化解群众矛盾、维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。近年来，人民调解工作日益得到了重视和支持，镇党委、政府也加大了对人民调解工作的指导力度，经过努力工作，进一步健全了调解组织，加强了人民调解委员会规范化建设，妥善调处了一大批民间纠纷，为维护全镇的社会政治稳定和全面建设小康社会创造良好的法治环境，作出了积极的贡献。

    （三）工作机制逐步规范。

    近年来，司法所结合辖区实际，指导各村调委会建章立制。推行了人民调解“五步工作法”，规范调解协议文本的制作和应用；完善了两级人民调解程序，即：一般民间纠纷由村调委会调解，当事人之间仍不能达成协议的，报镇人民调解委员会。这些制度的建立和实施，规范了基层调解工作程序，使得动态纠纷信息得到及时反馈，一般性民间纠纷化解在萌芽状态，疑难性纠纷得到有效监控和分流处理。

    （四）人民调解工作的难度日益增大。

    随着市场经济的不断发展和产业结构调整的不断深入，所引起的社会矛盾主体日趋多元化，内容复杂化。民间纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷，发展为经济合同纠纷、干群关系纠纷、企业拖欠职工工资纠纷、医药费纠纷、噪音扰民纠纷等；民间纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷对传统的调解方法和工作手段提出了新的挑战。

    二、存在的主要问题

    （一）人民调解重视程度不够。

    部分干部对人民调解工作重视程度不高,社会公众的认识程度不够。一是重视不够。部分基层领导对新形势下人民调解工作所面临的艰巨任务及其重要性、必要性认识不足，对人民调解工作重视和支持不够，没有专职的人民调解员，现有人民调解主任工作熟悉程度及连续性较差。二是认识不足。社会各界对人民调解的地位作用认识不足，大调解格局还没有形成，共同参与、齐抓共管意识较差，大部分调解工作仍然是依靠司法所人员和村民调主任孤军作战。三是宣传不到位。因宣传力度不大，仍有很多人不了解民调组织的职能和作用，争议发生后不愿意或者不知道通过人民调解来解决问题。四是近年来人民调解组织和调解员在各个不同范围调处了大量的矛盾纠纷，但其典型事迹并未得到褒扬，使群众对调解组织及工作缺乏了解和认识。

    （二）人民调解组织薄弱，经费不足。

    基层人民调解委员会基础薄弱，经费不足问题仍显突出。经费的制约给我镇人民调解工作开展带来了很大的难度。一是人民调解组织硬件设施不完备，目前有相当一部分调委会没有相对固定的调解场所及办公设备、办公用品。二是培训力度受限。由于无专项人民调解员培训经费，影响了人民调解员素质的提高。我镇人民调解员除司法所人员外，多数是由村委会主任、委员兼任，没有经过法律专业教育培训，对人民调解业务不熟悉。培训经费的不到位更使这个问题十分突出。目前对多数基层人民调解员业务培训一般是以会代训方式进行，极少有系统学习法律知识的机会。因此，利用人民调解这一群众性组织开展法制宣传教育、调解民间纠纷正是当前农民所急需，维护地区社会和谐稳定、经济发展、各项改革稳步推进所必须，而作为履行这些工作职能的人民调解组织却因没有专项工作经费，难以有效开展工作，一定程度上影响了纠纷的调解质量和调解人员的工作积极性。

    （三）联调机制不健全、不完善。

    联合调解机制尚未完全建立,人民调解组织网络发展不平衡。一些疑难纠纷涉及跨区域、行业，专业性较强，靠单个部门组织难以解决。目前人民调解“五位一体”的大格局还没有形成，调委会与相关部门组织联合预防调解的工作机制还流于形式，区域性、行业性调解组织发展缓慢，与人民调解“哪里有矛盾，哪里就有人民调解”的工作要求相差甚远。

    （四）调解人员队伍素质有待提高。

    队伍综合素质有待提高，部分调解员工作热情和信心不足。一是年龄结构不合理。全镇116名调解人员中，50岁以上占38人。二是文化程度偏低。全镇人民调解员中，高中以上文化程度的仅有36人。人民调解“五步工作法”及规范化的调解文书推行难度相当大。三是政策不熟悉、法律知识欠缺。调解员中有相关法律知识或经过专业培训的占比例很小，工作中多凭经验处理问题和纠纷。四是基层人民调解员兼职过多。村级调解组织成员多为村委干部兼任，发生矛盾纠纷有疲于应付的现象。加之人员流动和调整较频繁，导致整个队伍不稳定，工作积极性差，调解工作不能形成经验。五是缺乏工作热情。调解员工作补贴长期没有得到较好的解决，加之未建立有效的激励机制，相当一部分调解员对工作失去信心，没有热情，认为“调好调坏都一个样，调与不调也一个样”，有很多解调主任有“老好人”思想，害怕得罪人，工作方法简单，工作质量和效率不高，缺乏开拓创新精神，严重制约了人民调解工作的发展。

    （五）人民调解职能作用未充分发挥。

    人民调解的职能作用还没有得到有效发挥。如有的调解纠纷存在随意性，程序不规范；有的人民调解工作没有发挥法制宣传教育功能；一些基层调解委员会以人民调解必须坚持自愿原则为借口，认为当事人不上门就不能主动开展调解工作，对辖区纠纷闹大了再调、上门了再调等重调轻防的思想比较普遍。

    三、完善人民调解工作的措施及建议

    （一）深化认识，切实强化人民调解工作。

    一是保障人民调解工作经费。严格按照上级有关部门的要求，将司法行政机关指导人民调解工作经费列入财政预算，逐级核拨，将经费保障落到实处；二是落实人民调解员工作报酬。建立调解员工作津贴制和以案定补制，将人民调解员工作经费及工作补贴列入镇财政预算，保障人民调解工作的开展；三是完善奖励机制。为调解员解决后顾之忧，进一步调动从事人民调解工作的积极性；四是加强基层司法所建设，增强其指导管理人民调解工作的力量。

    （二）整合力量，形成“大调解”工作格局。

    在村、镇全部建立起人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展企事业单位调解组织建设，着力推进改制企业、民营企业建立调解组织，积极探索区域性、行业性的自律性调解组织建设，发展和完善人民调解工作网络。真正建立起人民调解与行政调解、司法调解相互沟通联系的“三调联动”工作机制，吸收相关部门及派驻机构人员和群众团体参与人民调解委员会工作，建立纠纷联防联调机制，积极营造化解矛盾纠纷齐抓共管的“大调解”格局，实现新形势下人民调解工作从“单一调解”向“联合调解”的新跨越。

    （三）公开选聘，从提高人才素质上抓好队伍建设规范化。

    一是把人民调解委员会组建问题纳入村级换届选举工作中，对调委会主任人选问题征求镇人民调解委员会和司法所意见，力争使较高素质人员被提名为候选人。二是拓宽聘任调解员的渠道。将本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师、志愿者等人员选聘为人民调解员，三是积极探索人民调解的专业化、社会化、职业化和规范化建设，改善队伍结构，逐步形成多层次的民调队伍。四是通过举办培训班、经验交流、以会代训、现场观摩等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。

    （四）强化指导，加快建立人民调解工作的长效机制。

    一是加强指导和管理。通过加强司法所规范化建设，进一步强化其指导与管理人民调解工作的职能。二是强化培训和考核。按照不同类型，不同层次及人民调解委员会工作范围的特点和要求，建立定期培训制度。司法所定期对辖区范围内人民调解员进行业务培训。三是落实规范建设和管理。在限定时期内使人民调解委员会达到“六有”工作标准，突破我镇人民调解工作薄弱环节。四是创新工作方式和方法。将人民调解作为民事诉讼的前置程序,开展特定案件民事诉讼诉前调解和审前调解工作，形成互相支持、互相配合化解矛盾纠纷的工作机制。使人民调解制度与诉讼制度有机衔接,减轻纠纷当事人的“诉累”、分流法院的诉讼压力、提升人民调解的权威，使人民调解工作向法制化、正规化方向健康发展。

    （五）转变观念，“重调轻防”向“调防结合，以防为主”转变。

    人民调解工作为维护社会稳定服务，必须掌握主动，坚持调防结合的原则，重点在防字上下功夫。一是要做好普法宣传，提高全社会对人民调解的认识。充分利用法制宣传月活动，以开辟人民调解工作宣传专栏、举办法律知识问答、以案说法形式大力宣传人民调解工作的地位、作用，正确引导纠纷当事人主动寻求人民调解的方式解决矛盾；坚持在调解纠纷过程中深入开展法制宣传和道德教育，充分发挥人民调解员直接面对普法对象的优势，加强对群众的法律知识及党和国家的方针政策的宣传教育，让群众知法、懂法、用法，使人民调解获得信赖并深入人心。 二是要建立矛盾纠纷的预防和排查机制。调解委员会要善于从既往调解案件中科学分析把握辖区纠纷产生发展的规律，建立因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防机制。建立矛盾纠纷的排查制度，确保把矛盾消灭在萌芽状态。排查重点以征地补偿、宅基地、土地承包、婚姻家庭等纠纷为主，排查形式上坚持定期排查与集中排查相结合，在敏感时期、重大节假日等矛盾纠纷高发期开展统一排查行动。 三是要深入基层、深入群众。调解工作人员必须要化被动为主动，要经常对辖区单位和居民进行走访，深入实际，到群众中去了解社情民意，及时发现纠纷苗头，真正做到“早发现、早介入、早调处”，把纠纷化解在萌芽状态。