近年来，大连市人大常委会（以下简称常委会）深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，围绕加快建设“两先区”“三个中心”和当好东北振兴“跳高队”的目标任务，推进重点领域立法，加快立法工作进程，提高立法质效，使立法更好符合宪法精神、适应改革发展、满足人民期盼、体现大连特色。本届以来共制定修改地方性法规16件，现行有效法规69件，为经济社会高质量发展和民主法治建设提供了有力法治保障。 

一、坚持把党的领导贯穿立法工作的全过程、各方面

一是坚决贯彻习近平总书记关于新时代东北全面振兴的重要讲话精神。一体落实习近平总书记关于东北、辽宁、大连振兴发展的重要讲话和指示批示精神，聚焦“六项重点工作”“五项重要任务”“四个着力”“三个推进”等部署要求，科学编制5年立法规划、数据立法专项规划和年度立法计划，加快实施新质生产力、科技创新赋能、数字大连发展、营商环境优化和开放引领、乡村振兴、民生改善、社会治理等重点领域新兴领域法规项目。

二是加快推进“两先区”“三个中心”建设立法进程。围绕习近平总书记赋予大连市建设“两先区”“三个中心”的功能定位，坚持急用先行，加快立法步伐，先后制定《大连区域性金融中心建设促进条例》《大连市推进东北亚国际航运中心建设条例》《大连东北亚国际物流中心建设促进条例》，形成了“三个中心”建设地方立法的四梁八柱；制定《大连太平湾合作创新区条例》，修改《大连保税区管理条例》《大连金石滩国家旅游度假区条例》，为深化园区改革和对外开放提供了立法支撑。10年来，共制定地方性法规32件、修改38件、废止9件，起草立法性质决定2件，全面构建起“两先区”“三个中心”建设的地方性法规体系。

三是认真落实市委决策部署。围绕市委贯彻落实党中央大政方针和省委决策部署谋划推进立法工作，围绕中心、服务大局，切实做到市委决策部署到哪里，立法工作就跟进到哪里。严格执行请示报告制度，立法规划、立法计划均按程序报请市委审定，立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况，都及时向市委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。常委会党组充分发挥把方向、管大局、保落实的作用，认真讨论研究和统筹安排推进立法工作，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

二、坚持把服务中心大局作为立法工作的出发点、落脚点

一是紧扣振兴发展之要立法，推动解决制约经济社会发展的突出问题。制定《大连市国土空间规划条例》，推动建立全市统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系。制定《大连市外商投资促进条例》，积极回应外资企业高度关注的产业配套、人才保障等方面诉求，鼓励和引导外商更好地在大连市投资兴业，该条例是辽宁省第一个，也是全国第四个支持外商投资的相关地方性法规。制定《大连市社会信用条例》，营造诚实守信的良好社会环境。修改《大连市特种海产品资源保护管理条例》，实现特种海产品资源种群数量增加的良性循环，推动大连海洋牧场特色产业融合发展。制定和修改大连市环境保护、海洋环境保护、生活垃圾分类、畜禽养殖污染防治、机动车排气污染防治、水土保持等8部环境保护方面地方性法规，噪声污染防治、湿地保护等2部法规也已经纳入本届立法规划，用法治力量维护好、发展好大连市的生态优势。

二是紧盯社会治理之需立法，推动解决影响法律法规实施的深层问题。以人大专委会作为议案主体制定的《大连市医疗纠纷预防和处理条例》，为解决医疗纠纷之痛、维护医患双方利益开出了“新处方”，成为大连市2022年度为民办实事10件示范项目之一。制定《大连市基层社会治理促进条例》，对基层社会治理的治理原则、治理措施、基层建设、服务与保障等作出规范，推进市域社会治理体系和治理能力现代化，加快构建共建共治共享的社会治理格局，该条例是修正后的《中华人民共和国立法法》新赋予地方社会治理立法权限后，全国第一部该领域的地方性法规。着眼保护、利用城市文化资源和延续历史文脉，制定《大连市历史文化名城保护条例》，促进人文资源、城市风貌保护与生活宜居相得益彰。聚焦践行社会主义核心价值观，制定《大连市文明行为促进条例》，提升市民文明素质和城市文明水平。

三是紧贴人民群众之盼立法，推动解决人民群众普遍关心的重大问题。一方面，坚持立法规划问需于民。在编制5年立法规划时，召集基层立法联系点、地方立法研究中心等基层群众和专家学者参与专题研讨会，将制定《未成年人保护条例》《养老服务管理条例》等社会高度关注的民生领域立法项目追加列入常委会5年立法规划审议项目和论证项目。强化对代表议案的分析运用，列入常委会5年立法规划的34件立法项目中，有12个项目是由代表议案转化的，在立法源头就做到“民有所呼、我有所应”。另一方面，坚持立法成果造福于民。突出以“小切口、小篇幅、小快灵”解决实际问题，聚焦民生领域急难愁盼问题，制定和修改《大连市物业管理条例》《大连市燃气管理条例》《大连市供热用热条例》《大连市城市市容管理条例》《大连市客运出租汽车管理条例》，最大限度地满足群众诉求。

三、坚持把充分发挥人大主导作用体现到立法工作的全方位、全流程

一是加强法规立项环节主导。在方向把握上，围绕紧扣振兴发展之要、紧盯社会治理之需、紧贴人民群众之盼的“三紧”工作原则精准选择立法项目；在资源配置上，统筹各方立法需求，合理配置立法资源，注重向重点领域、新兴领域倾斜，以全局思维抓好立法规划计划的编制和实施；在立法项目上，坚持急需先立，优先安排体现大连市特点和紧迫需求的法规项目，通盘考虑、科学确定5年立法规划、数据立法专项规划和年度立法计划的立法项目，不断增强地方立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

二是加强法规草案起草环节主导。1988年《大连市老年人保护条例》实现了人大自主立法零的突破，此后的《大连市志愿服务条例》《大连市防震减灾条例》《大连市医疗卫生设施规划建设条例》《大连市文明行为促进条例》《大连市控制吸烟条例》《大连市医疗纠纷预防和处理条例》等6部实体性法规，《大连市人民代表大会及其常务委员会立法条例 》和《大连市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》等2部程序性法规，均由人大相关专门委员会、常委会工作机构自主起草或组织有关部门、专家学者参与起草。2019年，为保障《大连市推进东北亚国际航运中心建设条例》起草质量，首次采用“双组长制”起草方式，发挥法规起草小组的统筹领导和协调各方作用，组织召开立法推进会，研究解决立法中的重大问题。

三是加强法规草案审议环节主导。人大相关专委会做到关口前移，组织相关行业领域专家深入研究论证，做深做精审议工作，切实提高常委会审议法规的针对性和实效性；针对立法中的焦点难点问题，加大问题协调解决力度，法规草案的平均修改率超过50%。常委会组成人员通过深度参与执法检查、视察调研等立法活动，充分发挥作用，全面提高审议能力。完善立法审次机制，对于法律关系复杂、分歧意见较大的轨道交通、医疗卫生设施规划建设、物业管理、畜禽养殖污染防治、太平湾合作创新区等法规案实行隔次审议，确保条例草案在确实成熟、意见统一的情况下提请表决，保证法规经得起历史实践和人民检验。

四是加强法规实施监督环节主导。法律监督是对法规实施效果的真实检验，构成了人大主导立法的闭环。近年来，我们对《大连市水资源管理条例》《大连市环境保护条例》《大连市气象灾害防御条例》《大连市职业教育条例》等多部法规的实施情况开展了执法检查，及时发现和纠正法规实施中存在的问题和不足，确保法规在本市得到有效遵守和执行。

四、坚持把发展全过程人民民主落实到立法工作的全链条、各环节

一是基层立法联系点擎起“国字号”招牌。2015年，市人大常委会首次设立10个基层立法联系点，架起立法民意直通车。2022年，迅速落实党的二十大关于“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”的重要部署，优化设置17个基层立法联系点，基本实现区域全覆盖、结构更合理、类型更多样、特色更鲜明、面向人群更多元的选点目标，典型性和代表性更突出，充分发挥了连接立法机关与基层群众的桥梁纽带作用。推动人民广场街道办事处于2022年7月建成辽宁省首个且唯一的“国字号”基层立法联系点，支持开通“立法直通车”App线上征集意见系统，推进工作提质增效，相关做法在《人民日报》等媒体刊发。常委会持续深化“六个平台、两个基地”工作实践，通盘考量、一体推进在大连的国家级、省级和市级基层立法联系点三级联动，不断丰富发展全过程人民民主的“大连实践”。截至2024年6月，基层立法联系点已累计反馈意见建议1700余条，有300余条得到吸收和体现，为大连市地方立法工作厚植了民意基础。

二是地方立法专家顾问实现迭代升级。2015年，首次选聘30名地方立法专家顾问。2022年，重新进行优化调整，全面覆盖在连高校法学院系和所有区市县；对标全国人大做法，首次组建备案审查专家咨询组。多年来，组织地方立法专家顾问深度参与立法工作，在殡葬管理、环境保护、物业管理、华侨权益保护、畜禽养殖污染防治等法规审议工作中，地方立法专家共提出意见1800余条，为法规制度设计更加科学合理提供了强大智力支持。

三是充分发挥地方立法智库作用。2021年，与大连海事大学合作共建地方立法研究中心，推动高等院校深度参与地方立法活动。三年来，研究中心累计完成课题20余项，提出许多具有针对性、可操作性的立法建议，形成了《关于辽宁沿海经济带开展区域协同立法的建议》等一大批立法理论与实践成果。持续深化大连海事大学专家学者与人大机关青年干部研究助理“结对帮带”、大连海事大学线上线下讲座对人大机关干部开放、大连海事大学选派在校学生到人大实习等工作实践，积极发挥地方立法研究中心的智力支持作用，推动提质增效，为“立法以民为本”的地方立法实践提供有力支撑。

四是守正创新推动人民代表大会立法。充分尊重人民代表主体地位，保障人大代表全过程参与立法，坚持每件法规草案都征求全体市人大代表意见，邀请相关领域代表全程参与专项法规审议。在此基础上，注重激活用好人民代表大会立法权。自2019年起，市人民代表大会连续3年审议通过环境保护、海洋环境保护、社会信用等3件事关全市发展大局和人民群众切身利益的实体性法规，由全体市人大代表共同作出立法决策，凝聚最大民意公约数。

今后，大连市人大常委会将深入贯彻习近平法治思想，落实好全国人大常委会立法工作会议精神，切实加强和改进大连市立法工作，丰富发展人民代表大会制度“大连实践”，在奋力谱写中国式现代化大连新篇章中展现更大担当和作为。

（作者系辽宁省大连市人大常委会党组书记、主任 王启尧 ，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第7期)

（责任编辑：王凯伦）