现代社会的群体性要求立法机关制定一系列规范公众社会生活的规则，以维护公共安全和社会秩序，以及解决社会成员之间的纷争。但部分公众规则意识的欠缺及对公共利益的漠视，共同生活的社会规则被违反的现象时有发生，政府的执法功能由此得以显现。公安机关作为政府的重要组成部门，担负着公共安全领域的执法职责。尽管公安机关通过多种执法方式努力提升公众的守法认知，但就公安行政执法实践来看，仍然存在一定数量的公安行政违法行为。其中，部分公安行政法律规范经常性地被不同的人违反，形成了反复出现的高频公安行政违法行为，成为公安机关社会治理的难点。本文从理论上界定高频公安行政违法行为出发，以实践为基础分析高频公安行政违法行为的治理障碍，再以长兴县公安局“安行”智治实践为案例指引，提出治理高频公安行政违法行为的理论启示，希冀推动公安领域“社会规则必须信守”的场景得以全面实现。

一、高频公安行政违法行为的理论界定

从执法的法律保障、执法人员的数量以及执法规范化建设程度来观察，公安机关的执法能力居于所有政府组成部门之首。但在公安行政执法实践中，也存在着一些数量庞大且反复出现的行政违法行为，例如，电动自行车骑行者不戴安全头盔、行人和非机动车闯红灯、非机动车非法载人、机动车驾驶员“分心”驾驶、房东不按规定上报租客信息等，这些违法行为成为公安机关行政执法的一个难题。基于这些违法行为在公安行政执法实践中出现的频次较高，可以将其命名为“高频公安行政违法行为”，具体是指公安法律规范所禁止的，现实生活中相对人经常违反的，主要以公共利益为侵害对象的不法行为。

警务实践中的高频公安行政违法行为，具有以下一些表象特征：

一是行为侵犯的多为公共利益，而非特定对象的人身安全或财产权利。如禁止行人和非机动车闯红灯、要求房东及时上报租客信息，都是基于维护社会公共利益的考虑，行为本身并没有直接的伤害对象，也没有相应的受害人向公安机关主张惩罚违法行为人。此外，设定高频公安行政违法行为的法律规范还直接赋予了违法行为人特定的安全利益。法律对某些行为的禁止或加设的义务，一个重要的目的是保护违法行为人的自身安全。例如，要求电动自行车骑行者戴安全头盔，首先保证了骑行者的人身安全；规定机动车驾驶员在驾驶汽车时不得实施接打电话等“分心”行为，也是一种对机动车驾驶员的安全保护。行为人实施高频公安行政违法行为，在很多情况下，是对自身安全利益的一种漠视。

二是违法人数众多。国家法律出于公共安全及保障公民人身安全考虑，对社会成员的某些行为加以禁止或课以某种义务。但是，有相当一部分公众对于公安法律规范所禁止的内容或课以的义务并没有在内心上完全认同，对共同生活规则的谦让及对自身安全的照顾意识并没有完全形成。当个人生活的便利性与法律规定相冲突时，便会采取与法律要求相反的相应行为；同时，由于违法行为的示范性和个体行为选择的从众效应，当一个人突破公安法律规定时，便会带动许多人实施同样的公安行政违法行为。例如，行人闯红灯、电动自行车骑行者不戴安全头盔等行为，在我国许多地方都具有违法的普遍性。

三是行为人重复违反率高。这种重复性违反体现在两个方面：（1）由于高频公安行政违法行为人的数量比较多，现实当中仅有其中的少部分受到公安机关的惩罚，一部分人便会在不同场合实施重复闯红灯等损害公共利益的违法行为。（2）即便是行为人曾因实施骑电动自行车不戴安全头盔等高频公安行政违法行为受到了公安机关的处罚，但因处罚力度偏弱而无法形成对违反公安法律规范的痛感记忆，从而很轻易地在某一时间再次将生活的便利追求置于共同生活规则之上，罔顾社会公共安全利益及自身的安全。

二、高频公安行政违法行为的治理障碍

尽管公安机关通过普法宣传、专项整治等行动，在劝说教育乃至处罚一大批违法行为人的同时，曾阶段性地压低了高频公安行政违法行为的发生频次，但公安实践表明，当公安机关将工作重心转移至其他警务领域时，闯红灯、骑电动自行车不戴安全头盔等高频公安行政违法行为的发生数量便会大幅上升。现实中所存在的一系列治理障碍，使得公安机关执法实践所具有的矫正相对人不法行为的功能，在面对高频公安行政违法行为时未得到充分发挥。治理高频公安行政违法行为的障碍主要体现在以下几个方面：

（一）有限的警力无法让所有高频公安行政违法行为纳入执法视野

虽然从绝对数量来看，公安机关的执法队伍在所有政府行政部门中是最为庞大的，但与我国的人口基数相比，具有执法资格的民警数量仍是偏少。以浙江省长兴县为例，截至2022年底，该县实有人口数为87万人，公安局共有民警650人，每1万人中警察数仅为7.5人，远低于西方国家的警察配备。本就偏少的公安执法力量要覆盖公安机关的侦查、禁毒、治安管理、网络安全监管、出入境管理、政务服务等多种警务职能，用于街面执法的警察数量就更加有限。而相对的，闯红灯、非机动车载人等高频公安行政违法行为的数量居高不下，违法行为人的数量很多，民警无法在违法现场对所有违法行为人加以有效处罚，有相当一部分的高频公安行政违法行为并没有进入公安机关的执法程序。而且很多人违反公安法律规范的事实，又会给公众造成“法不责众”和“积非成是”的错觉，进一步加大了公安机关的查处难度。

（二）处罚高频公安行政违法行为人所产生的矫正效果不足

现行制度框架下，公安机关对高频公安行政违法行为的治理主要依靠的是执法逻辑，即公安机关根据法定程序将法律规定的惩罚措施及于公安行政违法行为人，发挥法律的矫正功能使行为人不再实施骑电动自行车不戴安全头盔等时常出现的行政违法行为，从而达到理想的社会治理效果。但应当指出的是，法律矫正功能的发挥是基于法律所设定的、对违法行为人的处罚足以使其感到无法承受，在理性的召唤下权衡违法行为所带来的利益无法超过可能受到的财产性或人身自由处罚，便会选择不实施违法行为或在受过一次处罚后予以改正。公安领域中的高频公安行政违法行为，多是因社会成员的某种行为可能侵犯公共利益或漠视自身安全，立法加以禁止或要求公民必须履行某种义务而来，行为本身所造成的社会危害性并不大。法律对于违反这些禁止性规定或不作为的惩罚并不严厉。例如，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第89条的规定，行人或非机动车闯红灯的，公安机关交通管理部门可以对违法行为人处警告或者5元以上50元以下罚款。又如，根据《浙江省电动自行车管理条例》第25条的规定，电动自行车骑行者未戴安全头盔的，由公安机关交通管理部门处以警告或者20元以上50元以下罚款。很显然，在居民收入已得到大幅提高的今天，这种力度的处罚无法对高频公安行政违法行为人起到较好的矫正效果。

（三）对高频公安行政违法行为的道德约束没有形成

如果从法律的渊源来考察，确定公安行政违法行为的法律规范的产生方式主要有两种：一是由道德规范上升而来，即不伤人、不偷盗等维护社会秩序所要求的最低限度道德成为社会成员群体生活的硬性规则。这类公安法律规范所禁止的行为直接以特定公民的人身或财产为伤害对象，或虽无直接的伤害对象但属于社会丑恶现象，如卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等。这类行为不仅在法律上应当加以惩罚，在道德层面也被公众所谴责。个体实施了这类行为之后，将受到法律和道德的双重制裁。因此，公安机关对此类行为的执法效果也相对较好。二是社会共同生活规则未经过道德积淀直接成为法律规范。这类公安法律规范多是为了维护群体生活秩序而禁止公民为或不为某一行为，并没有特别伤害某一社会成员的人身、财产利益；而从规范的形成的时间来看，多是步入工业化时代社会形态日趋复杂化后公共生活规则细致化后的产物，并没有经过“道德上否定—法律上再确认”这一过程。

当前警务实践中的高频公安行政违法行为基本上都是违反第二类公安法律规范所致。因为没有经过道德上积淀，公众对高频公安行政违法行为的羞耻感没有形成，公安机关对违法人员的处罚未得到道德层面上的支持。正如荷兰法学家格劳秀斯的洞察：“法律规定的惩罚不是为了私人利益，而是为了公共的利益；一部分靠有害的强制，一部分靠榜样的效力。”要使公安机关取得对高频公安行政违法行为的良好执法效果，法律所依据的国家强制力和公共道德对违法行为人的制约应当相辅相成。而当下道德规范未完全否定高频公安行政违法行为，就成了公安机关治理高频公安行政违法行为的一个障碍。

三、长兴县公安局“安行”智治实践的探索

面对警务实践中的高频公安行政违法行为，长兴县公安局秉持职能部门的担当，以数字化改革为牵引，创新推出“安行”智慧治理场景应用，为有效治理高频公安行政违法行为进行了富有价值的探索。

（一）“安行”智治实践的主要内容及成效

事实上，“安行”智治项目是长兴县公安局治理高频公安行政违法行为的第二代产品，从该局两年前实施的“安骑”警务创新迭代升级而来。2021年11月，长兴县公安局针对电动自行车骑乘人不戴安全头盔这一高频公安行政违法行为，联合乡镇、街道推出“安骑”警务新模式：通过高清卡口智能抓拍，利用AI等智能化技术，现场语音提醒未佩戴头盔的电动自行车骑乘人；同时通过前端感知设备，捕捉违法人员身份，将数据导入基层治理平台中的“安骑管理分平台”，平台将违法人员划分成偶尔违法、频繁违法、屡教不改3种类型，由此决定采取短信提醒、上门劝导、上门处罚等不同的处置措施。在数字赋能的大背景下，“安骑”系统还将触角延伸到基层一线，由违法人员所在社区的网格员上门做劝导佩戴头盔的工作。“安骑”警务实践实施以来，长兴县公安机关综合运用提醒、劝说教育及处罚等各种手段，有效减少了“骑电动自行车不戴安全头盔”的交通违法行为。

2023年3月，长兴县公安局在总结“安骑”警务经验的基础上将其创新升级为“安行”智治实践，将治理对象扩大至行人和非机动车闯红灯、非机动车非法载人等高频公安行政违法行为，更多地运用智慧警务技术，更广地动员社会警务力量，形成相对成熟的高频公安行政违法行为治理模式。主要做法有：（1）前端广布各种感知设备。涵盖确定行人闯红灯抓拍、非机动车各类违法行为抓拍、机动车“分心”驾驶抓拍等高频公安行政违法行为。（2）搭建“一舱两端”的智治架构。驾驶舱以县级社会治理中心大屏为载体，对违法行为进行动态监测和整体系统的成效分析；管理端以PC电脑为载体，面向社会治理中心工作人员、村（社区）网格员、交警，用于违法提醒及处罚；服务端搭建在微信公众号上，用于违法行为人违法确认及自身案例学习等。（3）构建社会共治体系。邀请政法委、组织部、文明办以及村（社区）等共同参与高频公安行政违法行为的治理，实现跨部门信息共享，打破交通治理公安机关单打独斗局面。（4）完善数据体系。梳理出户籍信息、居住信息、单位社保信息、单位医保信息、电动自行车登记信息、机动车登记信息、交通违法处罚数据等7大类数据需求，对相关数据开展定期归集，形成“安行”专题数据库，为高频公安行政违法行为的智慧治理提供数据支撑。截至2023年10月底，“安行”系统共发出短信提醒93562人次，有68564人自主改正违法行为，自主改正率达73.28%；企事业单位、村（社区）教育提醒24998人，有19357人改正违法行为，教育改正率达77.43%；交警处罚5641人，有4678人改正违法行为，处罚改正率达82.92%。同期，长兴县交通事故死亡人数同比下降30%，事故亡人数创25年新低。

（二）“安行”智治实践的治理特点

长兴县公安局以技术治理和合作治理为基本思路，以闯红灯、骑电动车不戴安全头盔等量大面广的常见交通违法行为为切口，开发“安行”智治实践场景应用，较好地解决了高频公安行政违法行为治理的警务难题。“安行”智治实践具有以下鲜明的治理特点：

1.漏斗式执法。对于日常生活中常见的高频公安行政违法行为，行为人违反公安行政法律规定更多是出于无知、嫌麻烦等过失主观状态，而非违反法律而获得额外利益的故意。对这些违法人员直接加以处罚以矫正他们的行为，不仅有违公安行政处罚的处罚与教育相结合的原则，也会因这些违法行为的数量过多而使执法民警的工作负荷超重。“安行”智治实践通过现场语音提醒未佩戴头盔的电动自行车骑乘人、闯红灯的行人等高频公安行政违法人员，唤醒他们的安全和法律意识，自行纠正其违法行为；再通过短信提醒、村（社区）劝说、所在单位教育等途径，帮助那些频繁违反公安法律规范的行为人养成社会共同生活的规则意识；最后，由公安机关对屡教不改的高频公安行政违法行为人予以处罚。“安行”智治实践通过提醒、告知、劝说及教育等多次的非处罚程序将具有普遍色彩的高频公安行政违法行为缩小为少数人的“顽疾”，充分体现出漏斗式执法的治理特征。

2.柔性执法。针对闯红灯、非机动车违规载人等量大面广的高频公安行政违法行为，体现出公共权力强制属性的行政处罚往往不是最优选择。公共权力是恢复被违法犯罪行为破坏的社会正义的坚强保证，而警务实践中的高频公安行政违法行为基本是行为人漠视安全规定的违法表现，以自身的安全为直接伤害对象，仅在少数情况下对他人或公众的人身、财产安全会造成损害。公安行政处罚所具有的惩罚违法行为人以实现对受害者补偿的救济正义功能并不是治理高频公安行政违法行为的首选。基于唤醒违法行为人的安全意识乃至执法利益主要归于行为人的良善目的，就治理高频公安行政违法行为而言，提醒、劝告、说服等体现柔性执法特色的措施具有优于强制色彩浓厚的公安行政处罚的效果。“安行”智治实践将处罚作为最后选择，以现场告知、短信提醒、上门劝导等手段提醒违法行为人注意自身安全及遵守交通法规，体现出强烈的柔性执法治理特征。

3.四治融合。复杂警务难题的治理，仅发挥公安机关的执法功能惩罚违法行为人而使其明了违反法律规则的不利后果从而规范自己的行为是不够的，在唤醒违法行为人自身的规则意识的同时，还需要违法行为人的家人、朋友、单位及村（社区）干部共同来纠正其越轨行为。而在公安机关和这些所有关心违法行为人的社会力量采纳自治、法治和德治等手段改正特定行为人的违法习惯时，基于数字技术运用的智治手段也发挥着识别违法行为人身份、第一时间告知违法行为人的社会关心力量等作用。“安行”智治项目通过高清卡口智能抓拍，利用AI等智能化技术，现场语音提醒闯红灯的行人、非机动车违法骑乘人、违法的机动车驾驶员，同时通过前端感知设备，捕捉违法人员身份，将数据导入社会治理中心，这些属于典型的智治手段；“安行”系统短信告知违法行为人家属，提醒其关心家人的交通安全，同时将触角延伸到基层一线，由违法人员所在村（社区）干部上门劝导其改正违法行为，这些措施归属于自治手段；“安行”智治实践将高频公安行政违法行为的处罚，纳入地方“诚信积分系统”，并与其所在单位、村社联系，将其违法记录作为其入党、征兵评价标准的内容之中，从道德层面促使违法行为人遵守公安法律规范，这些措施属于德治范畴；而公安机关对经过现场告知、家人督促改正、网格员上门劝告仍拒不改正的违法行为人依据法律规定予以顶格处罚，则明显属于法治手段。“安行”智治实践对高频公安行政违法行为的治理充分体现出自治、智治、法治、德治四种治理手段融合的特征。

四、“安行”智治实践治理高频公安行政违法行为的启示

我国已步入工业化中后期，随着经济的发展、社会的进步，向公安机关提出诸如个人极端行为、精神病人肇事肇祸、高频公安行政违法行为等一系列治理难题。基层公安机关直面问题，发挥主观能动性，敢闯敢试，以自身的实践为最终解决警务难题提供经验。长兴县公安局的“安行”智治实践，就为治理警务实践中的高频公安行政违法行为创造了有价值的方法启示。

（一）用群众可接受的方式执法

新中国成立后，我国用几十年的时间就完成了西方社会三四百年才实现的工业化。相应的社会治理形式上，基于德与礼的德治阶段要比以法律规则为基础的法治时期要长得多。悠长的德治传统推导到社会事务的治理，形成了重宣教、轻惩罚的公众认知。群众普遍认为，政府对不法行为实施处罚前，应当充分地释理明法。相对于极具强制色彩的处罚，劝告、教育等非处罚手段更易于被群众所接受。当前公安实践中的高频公安行政违法行为，多是群众公共生活规则意识不强和安全意识不足所致，用不损害其实际利益的提醒、告知、规劝和教育等软性手段，更能得到群众的认同；而在用尽非处罚手段后，公安机关不得不采取剥夺财产权利或限制人身自由来改正相对人的违法行为，这也比察知到违法行为后直接加以处罚更易让群众接受。“安行”智治实践的一个重要启示是，公安机关即便是出于维护违法行为人安全和公共秩序的良好愿望，也应当以柔性的、用群众可接受的方式来执法。

（二）强化公安行政处罚的社会惩罚力

警务实践中的高频公安行政违法行为，因未以损害特定对象的利益为主观目的，加之违法行为人众多，公安行政法规对此类行为的处罚往往不是很严厉。尽管在高频公安行政违法行为的治理实践中，行政处罚应是最后的手段，但如果处罚所造成的不利后果对违法行为人的社会生活影响不大，其治理效果就难以保证，不能发挥出行政处罚是治理高频公安行政违法行为最后手段的效果。长兴县公安局的“安行”智治实践将多次实施高频公安行政违法行为的事实告知其家人、单位或村社，既是动员相关社会力量规劝违法行为人改正，也是补全高频公安行政违法行为治理的道德约束。而将对屡教不改的高频公安行政违法行为人的行政处罚结果纳入地方“诚信积分系统”，并与其所在单位、村社联系，将其违法记录作为其入党、征兵考察标准之一，在公安行政处罚本身对于高频公安行政违法行为规制力不足的情况下，发挥出公安行政处罚的社会惩罚力对高频公安行政违法行为的最后纠正效果。

（三）社会化和智慧化的互嵌支持

进入21世纪之后警务实践20多年的发展，表明了社会化和智慧化是警务工作的两个基本发展维度。社会化是公安机关在高度复杂的公共安全事务下认识到独自解决治安问题的巨大难度之后，通过相应制度安排和其他公权力机构、市场主体、公益组织乃至公民个体共同治理警务问题的自然选择。智慧化是公安机关在技术治理理念的指引下，在警务实践中广泛运用视频监控、人像识别、互联网、物联网、大数据、云计算等技术，以实现警务无增长情况下有效提升警务效率的警务趋势。最初，社会化与智慧化作为公安机关发挥科层制功效之外警务工作两个主要方式，是并行不悖的。随着社会治理在数字经济驱动下全面转向数字化，警务工作的社会化与智慧化呈现出交融和互嵌的态势。政府、市场和社会三类力量共同治理警务问题更多采用智慧化手段；基于技术思维数字化方式解决警务问题也越来越需要非公安力量的支持。高频公安行政违法行为的量大面广、法律惩罚力度不足，叠加当下部分公众规则意识淡薄且法不责众的侥幸心理，使得此类行为治理成为公安工作的难点问题。长兴县公安局的“安行”智治实践综合运用社会化和智慧化手段，在有效识别违法行为人身份之后智能喊话，再关联其家人、单位和村（社区）干部，发挥后者对于违法行人督促、劝告的行为改正效果，充分体现出治理警务难题的社会化和智慧化两类手段的互嵌支持，为治理高频公安行政违法行为提供了可视化的借鉴。

五、结语

现代社会的纷繁复杂以及随之而来的公共生活规则的滋彰化，使得公安机关的执法事项及职责大大增加。但有限的警力与庞大的执法需求之间的巨大张力，造成公安机关对高频公安行政违法行为的治理未有良好成效。长兴县公安局的“安行”智治实践正视高频公安行政违法行为治理的各项障碍，顺应警务数字化改革的大潮，广泛融合社会治理力量，取得了高频公安行政违法行为的治理实效，并为我国其他地方的同一警务问题的治理贡献了经验启示。

作者胡人斌系浙江警察学院治安系副教授；叶静系浙江省长兴县公安党委副书记、常务副局长；郭培权系浙江省长兴县公安局林城派出所教导员；陈杰系浙江省长兴县公安局情报中心教导员，本文刊载于《法治时代》杂志中国法治创新发展报告（2024）——2024年法治创新案例和优秀创新论文选编

（责任编辑：王凯伦）