陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官参与案件审判的一项司法制度，是公民直接参与司法活动的一种民主形式，也是保障公民权利的一条重要途径， 我国人民陪审制度渊源于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律《关于完善人民陪审员制度的决定》已于2005年5月1日起施行，这既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。《决定》的颁行，对于完善和改革我国审判制度将会产生重大而深远的影响。《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中也明确指出要进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度，落实保障措施。

    人民陪审员制度是司法民主的体现，是社会主义司法理念的基本要求，人民陪审员参加法院的审判活动，是社会民主的重要体现，是人民法院审判工作贯彻群众路线，接受群众监督的重要形式，在保障司法公正，维护公民合法权益，促进依法治国等方面具有现实意义，得到了社会民众的广泛认同。但由于现行法律法规对人民陪审员制度规定不具体，操作标准不统一等原因，人民陪审员并未充分发挥其应有的作用。人民法院通过审判实践发现人民陪审员制度存在以下几个方面的问题：

    一、人民陪审员制度上的欠缺

    1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定

    建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了原则性的规定，因此有待立法的进一步完善。

    2、立法上对人民陪审员职权规定不明

    按照我国有关法律规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。《人民法院组织法》赋予了人民陪审员与法官享有同等的权利。而在审判实践中，人民陪审员往往由于自身业务水平限制，无法对案件有独到见解，法官要帮助陪审员了解案情、解读法律、相互协商，这对工作量与日俱增的法官来说人民陪审员不但在案件审理上发挥不了作用，反而是个负担，从而出现了人民陪审员“陪而不审、审而不议” 的情况存在。

    3、建立健全人民陪审员的监督惩处机制

    我国目前缺乏对陪审员的监督机制，对陪审员错案责任追究缺乏法律依据。人民法院组织法第38条第二款规定："人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭组成人员，同审判员有同等的权利"。这些权利可以使人民陪审员依法决定案件的审判结果，但依据权利和义务相一致的原则，若人民陪审员参与审理的案件出现了错案，应承担相应的错案责任时，由于目前错案追究制度还没有完全规范化，对陪审员造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。因此，同级人大常委会应负责对陪审员的监督，由人大机构（如法工委）负责监督管理或者设立对人民代表大会负责的人民陪审员监督管理机构。对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由受到其行为损害的诉讼当事人提出举报，然后由人民陪审员监督管理机构负责进行调查和处分。人民陪审员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或有其他违法行为造成严重后果的，应与职业法官一样处理。

    4、社会对人民陪审员的认可度不高

    陪审制度是一项庞大的社会工程，它的产生牵动社会方方面面的工作，需要单位的支持和配合，更需广大群众的理解和认可。不应只在陪审员换届时才想到陪审员的存在。如果没有全社会的重视，光靠法院工作是很困难的。在日常生活中，要大力宣传陪审制度的意义和重要作用，宣传陪审员的职责，使全社会对陪审制度、陪审员有正确的认识。当前尤其呼唤全社会对陪审制度、陪审员的认可。

    二、人民陪审员物质待遇问题难以落实

    《人民法院组织法》第三十九条规定“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助”。但未对人民陪审员的补助、经费来源等作出具体规定，使得法院对陪审员的经费补偿标准掌握难度大，再加上法院经费紧张，使得人民陪审员待遇难以落实。目前，我们基层法院自身的业务经费由同级人民政府保证，同级人民政府对人民陪审员参与案件审理的补助基本能够保证，但关于补助费的发放形式，发放标准均没有明确的规定，同时，陪审员又没有专门的办公场所，等待开庭时无处休息等现象时有发生，这也极大的打击了陪审员工作的积极性。应充分认识到光在管理上完善人民陪审员制度还不够，还应当为人民陪审员提供良好的工作环境、改善人民陪审员待遇。人民陪审员到法院进行陪审工作，是其工作的部分，同时更是缓解了法院法官审判力量不足的问题，法院理所应当为其提供较好的工作条件，对人民陪审员在陪审活动期间在其单位的各种待遇进行协调，解决人民陪审员的后顾之忧，促进人民陪审员工作的发展。

    三、人民陪审员自身法律素质不高

    不懂法律的陪审员有可能影响司法公正。陪审员来自社会各行各业，文化水平参差不齐。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，使得法院在选任时没有明确的标准及严格的条件限制，导致人民陪审员遴选随意性过大。再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权； 人民陪审员虽通常是经过严格挑选的政治素质过硬，且是各行各业的优秀代表，但由于我县是国家级贫困县，老百性的法律意识、文化层次相对较低，他们从事的工作与法律接触较少，对法律知识知之甚少，虽然与法官拥有平等的评议和表决权，但是在对参与审理的案件事实的认定、证据的分析方面也不一定有完整的认识，往往由于自身业务水平限制，无法对案件有独到见解，因而在案件的处理上，陪审员本身就具有一定的从属性，一些人民陪审员在案件审理过程中不敢大胆参与审理，发表个人意见，不少陪审员在思想上就有一种应付差事的想法，而仅把出庭作为一项义务。多数情况下，人民陪审员在案件评议时缺乏独立见解和审判，往往是在法官提出意见后予以附合法官的意见，形成事实上的陪而不审、“合而不议”。

    四、其他方面存在的问题

    1、人民陪审员参加庭审时穿着与法官不协调

    人民陪审员虽参与法庭审判，但是没有制式服装，亦无胸徽等明显性标志，有时和法官同庭审判时同法官穿着颜色、式样不统一，与法庭严肃的环境极不协调，有损人民陪审员形象和权威。

    2、人民陪审员参与司法程序范围狭窄

    我国法律只规定了人民陪审员参与审判工作，并没有规定人民陪审员能否参与执行工作，但执行工作作为与审判工作并驾齐驱的核心司法职能，陪审员参与执行和陪审员参与审判工作一样，无疑与陪审员制度推进司法民主化的精神相契合，应当有利于推进和增强司法民主化程度。

    3、人民陪审员的审判纪律欠缺

    对陪审员履职过程中的审判纪律如：保守审判秘密、审判作风，包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明等方面没有明确规定，有些陪审员不注重仪表、言行，从很大程度上影响了法院在人民群众中的威望。

    五、完善人民陪审员制度

    一种制度不可能是十全十美的, 坚持追求没有任何缺点的陪审制，在目前是不现实的。前最高人民法院院长肖扬曾说过：“一次陪审经历，胜过十次法治宣传”。目前，由于各种因素的影响，人民陪审员制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，因此，充分认识人民陪审制度存在的不足，切实改变人民陪审制度与新形势下的审判方式不相适应得地方势在必行。

    1、完善人民陪审员制度的立法

    鉴于人民陪审员制度没有专项立法，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理培训、经济保障等具体问题做出具体规定，以便于在司法实践中进行操作。同时，还应当对宪法、法院组织法、三大诉讼法的有关条款进行进一步的修改和完善，使人民陪审工作走上规范化、程序化、法治化的轨道。

    2、制定科学的选任程序，突出人民陪审员的广泛代表性

    在人民陪审员选任过程中，应不断加强宣传力度，充分调动广大人民群众的积极性，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，不一味追求高学历，而是全面考查陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德、在当时当地的社会影响力等方面，最终确定合格的人民陪审员。基层法院选任陪审员时，应当根据实际情况，适当放宽陪审员的学历要求，特别是山区农村的基层法院，可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富，德高望众，善于作调解工作，热心参加公益活动的人为人民陪审员。选任这样的陪审员参加案件审理，可以避免出席率不高、请而不到、陪而不审、合而不议等现象发生，也有利人民陪审制度真正落到实处。

    3、完善合议庭评议机制，明确陪审案件的适用范围

    为充分发挥人民陪审制功能，解决合议庭评议机制存在的问题，审判实践中，疑难、复杂的案件将合议程序应分成两个阶段进行。一是庭审前合议，对合议庭成员进行合理分工，做好审前准备工作，主要针对庭前证据交换、诉争焦点及开庭时需重点查清事实和证据。有利于人民陪审员在了解案情的基础上充分履行其职责，作好充分准备，以便在庭审过程中，快速明晰案情，查清真相。合议时，根据查清的事实独立发表意见，避免附和法官意见，再度成为摆设。二是庭审后合议，具体内容为“事实认定、法律适用、判决意见”，同时，建立论辩机制，明确人民陪审员在参与合议时要充分发表自己的评议意见，加强评议的深度，并对案件涉及到的社会效果予以关注。 这就要求细化人民陪审员的履职程序。（1）参与庭前准备程序。应在开庭前查阅案卷，熟悉基本案情，必要时可参加庭前调解；（2）协助庭审。未经训练的陪审员不具备驾驭庭审的技巧和能力，因此应和审判长协商、分工后，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审。（3）评议规则。规定审判员应在评议案件时对陪审员进行指导，全面记录陪审员的发言，遵循客观、公正的标准进行评议。 (4)明确陪审案件的适用范围。《决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。根据审判实践，可规定：基层法院的人民法庭审理的适用普通程序的案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭。院机关业务庭审理的案件除简易程序和法律另有规定的外，刑事自诉案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭，刑事公诉案件中可能判有期徒刑五年以上、团伙案、涉及范围广等社会影响较大的应当由法官和人民陪审员组成合议庭。民商事、行政案件中适用普通程序的，诉讼标的金额较大、涉及群体利益易引发不安定因素的案件应当法官和人民陪审员组成合议庭。

    4、增强陪审理念，进一步落实经费问题

    人民陪审制度作为一项民主政治制度，对于审判实践和民主法治建设产生着重要作用和影响，社会各界对陪审制度正予以更大的关注。但是，当前人民陪审制度在社会上的影响力还远远不够，对这项制度“不知道”、“仅听说”或“所知不多”者大有人在，一些法院和法官也认为适用陪审制度的目的并非为了实现司法民主和司法监督，而是用于解决审判力量不足，其实际操作远未达到期待效果。在这种状况下，首先要从社会的角度加强人民陪审制度的宣传力度，通过媒体报道、人民陪审员上街宣传等手段引导全社会积极参与，向公众阐明陪审权是人民对国家司法权的制约和参与，以此唤醒公民的政治参与意识。其次，广大法官要深入认识陪审制的本质，使陪审员真正参与到案件审理中，充分发挥他们的作用，落实、尊重陪审权利，增强陪审员的职业使命感、荣誉感。要向国家机关、企事业单位、社会团体宣扬人民陪审制，使他们认识到人民陪审制是审判制度、也是权利结构的配置制度和国家制度。总之，要通过落实人民陪审制这个途径，深入阐发民主主义精神，畅通民众与司法机关沟通的渠道，使民众了解、认识司法精神，树立法律信仰。 全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，明确了人民陪审员的经费由同级政府财政予以保障，最高人民法院与财政部专门联合制定了《关于人民陪审员经费开支有关问题的通知》，大多数高级人民法院也与同级政府财政部门联合发文，就辖区内人民陪审员的经费落实作出了具体规定。最高人民法院常务副院长曹建明要求，各地要切实将人民法院为实施陪审制度所必需的经费开支落实到位。各级人民法院对于实施人民陪审员制度的各项经费要做到单独列支、单独管理、专款专用，保障人民陪审员制度的有效实行。

    5、完善人民陪审员的监督与制约机制

    陪审员在参与审理案件的过程中，其地位、作用、权利等同于法官，但目前对陪审员的监督制约存在“盲区”，缺乏有效的措施，不利于全面贯彻、落实陪审制度。第一，建立健全对陪审员的监督管理机制。我们必须加大目前的监督力度，切实提高陪审员的到位率。建议规定：人民陪审员有按时参加庭审的义务，因故不能履行陪审义务时，应提前告知法院更换陪审员。无正当理由，拒绝参加审判活动，经查证属实的，除可由法院院长提请同级人大常委会免除其职务外，应酌情处以经济处罚，并通报其所在单位；陪审员所在单位对其参加陪审设置障碍、拒不支持，经查证属实的，处以经济处罚，并将处理结果报至同级人大常委会备案。第二，建立健全违法违纪的监督机制。（1）建议制定“履职登记表”，对陪审员履职过程中的审判纪律（保守审判秘密、遵守法官履职规定），审判作风（包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明）等进行监督；（2）确立和职业法官同样的惩处标准。对人民陪审员不履行审判职责，滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果的，应采取与职业法官一样的处理标准。第三、明确监督主体。建立专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况，以便对陪审员进行调查和处分。第四、提高当庭宣判率。当庭宣判可使庭审的效果实在化，防止司法腐败的产生，因此要减少陪审员的庭前准备时间及休庭时间，同时使当事人将精力放在庭审诉讼而不是其他方面。