我国现行的金融机构风险处置和市场退出制度缺乏系统性。问题金融机构的风险处置面临规则模糊、规范缺失的现实困境。在域外，德国为问题银行提供 “整顿”与“重整”两种处置程序，与我国一般企业的“预重整”程序相似，充分发挥了司法机制在金融风险化解中的优势作用，对我国完善问题金融机构风险处置制度具有一定的参考价值。未来，我国应当强化司法机关在金融风险化解中的定位，探索设立专业金融机构破产审判机构，探索系统化、法治化、市场化的金融机构风险处置制度。

一、金融机构风险处置的模式类型

我国的问题金融机构风险处置法律体系尚不完善，已有规则呈现出以行政程序为主导、处置理念不明、规则碎片化、法律位阶低和相互不协调的特点。在此背景下，我国也开展了一系列的金融机构风险处置工作，取得了一定效果，逐渐形成了“行政权主导下的风险处置模式”和“司法权主导下的司法重整模式”两种风险化解机制，金融机构风险处置的市场化和法治化属性不断加强。

（一）行政权主导下的风险处置模式

由于金融机构风险化解的主要目标是保护公共利益、防范系统性风险、保障银行基本功能持续和防止影响货币政策，这使得“行政权主导下的风险处置模式”一直以来都是金融机构纾困的主流模式。以问题银行为例，根据现行的《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）中关于银行风险处置的规定，金融监督管理部门负责主导问题银行的风险处置，并负责起草银行业的风险处置规则。中央银行负责起草银行业和保险业的法律和审慎监管制度。

关于问题银行风险化解的具体措施，可以划分为三类：一是限制性措施，主要依靠行政力量，通过金融监管部门对银行的经营、分配、报酬支付等行为进行限制，来迫使银行采取措施以恢复到正常状态；二是市场化措施，主要依靠市场力量，在行政机关的监督和指导下，组织开展收购、购买与承继交易、资产剥离、存款赔付、债转股再融资等活动，以帮助问题银行实现风险化解；三是公共资源处置措施，主要依靠社会及国家力量，在行政机关的主导下，对一些可能产生系统性风险的问题银行采取紧急信贷支持、担保国有化等救助措施。

1995年至今，我国陆续出现了海南发展银行破产案、万州商业银行重组案、泰安市城市信用合作社重组案、锦州银行重组案、汕头市银行重组案、易安财险重组案、广东国际信托破产案、天安人寿保险重组案等一系列金融机构风险处置案件，均体现出较强的行政属性。以辽阳农村商业银行股份有限公司、辽宁太子河村镇银行股份有限公司风险处置案为例，在该案中，中国人民银行、银保监会、政法委以及农村信用社等多方机构联合组成了清算组。在清算组的统筹下，按照行政处置的有关规则，两家问题银行的核心资产（银行网点人员、存款）被剥离给沈阳农商行，“剩余银行”（英文residual bank，特指已被金融机构剥离核心资产后的问题银行）则进入破产清算程序，在司法程序终结后关闭注销。清算组在庭外重组和司法清算阶段均有较高的话语权，相应的风险处置效率也很高。该案属于典型的行政权主导下的风险处置模式，整体处置效率高、进展迅速，但也产生了较高的行政成本。

（二）司法权主导下的金融机构重整

《企业破产法》第134条规定，“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。……金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”

基于上述规定，我国部分地区开始探索通过司法重整挽救金融机构。以网信证券破产重整案为例，该案是《企业破产法》《证券公司风险处置条例》实施以来依靠重整方式化解证券公司金融风险的首例案件。2021年7月16日，人民法院受理网信证券的重整申请，北京德恒律师事务所作为重整管理人启动相关工作。该案中，人民法院主导重整程序，主管部门及地方政府提供行政保障，各方开创性地将重整程序、金融机构风险处置程序、证券监管行政许可程序、上市公司重大资产重组程序等多个程序有效衔接，成功引入重整投资人，有效化解了区域性金融风险。该案中人民法院一改以往以清理关闭资产剥离后的危困银行为主的程序定位，全面主导金融机构的市场化重整，为我国构建系统化、法治化的金融机构风险化解机制提供了有益经验。

二、金融机构风险处置的现实困境 

经济基础决定上层建筑。不同于美国以中央银行为中心的金融监管体制，以及德国独立于中央银行的一体化综合监管体制，我国的金融监管采取分业监管体制，始终坚持党的领导，始终把人民的利益放在第一位，构建起了集合宏观审慎管理、微观审慎监管、保护消费者权益、打击金融犯罪、维护市场稳定和处置问题金融机构的现代金融监管体制。

2023年以来，为了进一步建立维护金融稳定的长效机制，我国组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会，进一步加强党对金融工作的集中领导。同时，我国也在推动“金融稳定法（草案）”的论证工作，探索建立市场化、法治化的风险处置机制。现阶段，我国金融机构的风险化解主要面临如下问题。

（一）碎片化的风险处置规则不利于金融机构的风险化解

我国金融机构的风险处置规则呈现出碎片化的特征。《中华人民共和国证券法》及《证券公司风险处置条例》规定了停业整顿、托管、接管、行政重组的风险化解措施，同时允许证券公司重整。《中华人民共和国保险法》规定了问题保险公司的行政整顿、行政接管和行政清算的行政性风险处置程序。《企业破产法》允许金融机构适用重整程序，并允许使用特别法。在2020年10月16日公布的《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称“修改建议稿”）中，银行监管机构有权批准问题银行的庭外重组方案、自愿解散和撤销执照后的清算，可以决定并实施问题银行的接管工作。中央银行有权处置系统重要性银行。在2022年4月公布的“金融稳定法（草案）”中，相关规定允许存款保险机构向监管机构提出接管建议。在最新的“金融稳定法（草案）”中，在风险处置部分的有关规定只是重申重组、整顿、接管、托管等行政性程序，并未明确行政与司法处置程序的各自适用条件、程序衔接等规则。此外，在理论界，金融监管机构、中央银行、存款保险公司在风险处置权力配置问题上的争议尚未解决，系统化的权力配置机制尚未建立，这不利于问题金融机构的风险化解。

（二）重整立法的滞后阻碍了金融机构的市场化纾困

我国金融机构的破产清算及重整主要适用《企业破产法》第134条的规定。该规定仅明确了金融机构的重整程序启动由金融监管部门决定，对于金融机构的重整启动标准、管理人选任、债权确认、重整计划以及行政程序与重整程序的衔接上均没有规定。理论界普遍认为，以银行重整为代表的金融机构重整与一般企业破产重整在目标及程序上均应当存在差异，应当根据金融机构风险化解的历史经验，充分考虑其行政处置程序前置、申请主体特定、启动原则特殊、启动标准不同等现状，设置专门的重整程序。但遗憾的是，目前我国《企业破产法》仍在修订中，其在金融机构重整方面的立法滞后客观阻碍了金融机构的市场化纾困。

（三）行政权与司法权的冲突增加了金融机构重组成本

现阶段，人民法院在金融机构风险处置中的角色存在两类：一是在以行政重组为核心的风险处置中，人民法院需要作为“剩余银行”破产清算的管辖机构，组织管理人完成后续清算注销程序，此时人民法院对于清算程序中部分法律问题的处理意见，直接决定银行清算程序的时间及效率；二是在以司法重整为核心的风险处置中，人民法院作为重整程序的主管机构，需要监督清算组开展重整工作，而清算组的人员组成又以金融监管部门的工作人员为主，这就导致在重整过程中，可能会存在司法权与行政权的冲突。因此，有必要构建系统化的风险处置机制，有效协调人民法院与金融监管机构的关系，提高司法程序的效率，充分保护债权人的权益。

三、德国金融机构风险处置的制度设计

（一）德国金融机构风险处置的制度概述

德国的金融机构风险处置制度，主要建立在其独特的金融市场之上。德国的金融市场以银行为主体，非银行类金融机构并不发达。按照业务范围划分，德国银行可以分为全能银行和专业银行两类，其中全能银行占比超过90%，主要负责对社会大众提供全方位的金融服务，而专业银行和特殊信贷机构占比较小，数量不超过50家，只能从事其营业许可证所规定的特定金融业务，起到补充作用。德国的全能银行既可以经营商业银行业务，还可以经营证券、保险等其他金融业务以及持有非金融企业股权等实业投资，甚至可以通过直接持股、代管股票表决权和监事会席位三种途径深度参与公司治理，强力约束企业的举债行为。按照营利属性划分，德国非营利性银行占比较高。这也使得德国具有采取一体化监管模式的市场基础。

在金融监管方面，德意志联邦银行作为中央银行独立制定和执行货币政策；联邦金融监管局负责对德国所有金融机构的统一监督（该机构内设三个专业管理部门及众多交叉业务管理部门，分别监管银行、证券、保险行业）；金融稳定委员会由该国的德意志联邦银行、联邦金融监管局、联邦财政部、金融市场稳定局组成，承担宏观审慎政策制定职能。以上机构中，联邦金融监管局主要负责问题金融机构的风险处置。

在法律规则方面，德国金融机构风险处置主要适用2010年颁布的《关于信贷机构重整与有序清算、为信贷机构建立重组基金以及延长股份公司法上机构责任时效的法案》（简称“信贷重组法案”，该法案同时包含了多部法律及法律修订案）。该法案共有18条，其中每1条均代表1部法律或者法律修订案，法案的第1条是《信贷机构重整法》，主要为信贷机构纾困提供法律程序。

（二）德国《信贷机构重整法》

根据《信贷机构重整法》的规定，信贷机构可以借助自行整顿程序或者重整程序实现风险化解。所有在国内有住所的信贷机构都可以依据该法自行启动整顿程序，避免联邦金融监管局采取银行监管措施。在程序启动上，信贷机构享有启动权，需要主动向联邦金融监管局发出申请整顿的通知，并附上整顿方案和整顿委员会人员的建议名单。联邦金融监管局在接到通知后，如果认为该申请适当，则应向州高等法院提出执行该整顿方案的申请，并由法院决定是否批准执行整顿方案。如果州高等法院批准了联邦金融监管局的申请，则需要作出法院令，指定整顿委员会，由整顿委员会按照《信贷机构重整法》第４条规定的法定权限开展工作。最后，无论整顿成功与否，整顿委员会都应当首先告知联邦金融监管局，之后正式通知法院，由法院作出是否终止整顿程序的决定。

如果自行整顿失败，则整顿委员会可以在信贷机构的同意下向联邦金融监管局提交申请，要求启动重整程序并附上重整方案（该重整方案既可以规定信贷机构通过重整恢复正常运营，也可以规定信贷机构清算；该方案还可以对债权人、股东的权利进行调整）。按照《信贷机构重整法》的规定，联邦金融监管局需要审查该机构是否满足“系统风险”和“生存威胁”的标准。如果满足相关规定，则联邦金融监管局将会向州高等法院提出启动重整程序的申请。当法院批准启动重整程序后，整顿委员会需要组织债权人会议对重整方案进行表决。根据《信贷机构重整法》第19条第１款的规定，重整方案必须经由所有债权人组和股东组的同意，且各组同意的债权总额应当超过投票债权人债权总额的一半。在各组表决完成后，该重整方案还需要通过州高等法院的批准确认，并由法院作出终止程序的决定。

需要注意的是，《信贷机构重整法》规定的重整程序不必然接续自行整顿程序，自行整顿程序也不必然前置于重整程序。自行整顿程序是基于问题机构的自主行为开展的。如果自行整顿失败或者整顿无望则应当重整。如果整顿和重整均失败，则适用破产清算程序。此外，联邦金融监管局根据《信贷机构重整法》第2条及有关规定，可以随时结束自行整顿程序，或者启动破产清算的申请程序。

（三）德国信贷机构 “整顿与重整”程序的价值

德国《信贷机构重整法》为问题银行提供的整顿与重整的两种程序与我国目前“修改建议稿”中监管机构有权批准问题银行的庭外重组方案具有较大差异，却与我国正在探索的一般企业的“预重整程序”相近。

从法律程序上看，德国的问题银行的自行整顿方案及重整方案法律效力的确认均来源于法院的最终批准。而我国目前正在修订的相关法律中将重组方案的批准权授予了金融监管机构，不需要法院的终局性批准。从程序内容上看，德国的自行整顿程序与我国部分地区正在探索的行政支持下的 “预重整程序”相近，两者都强调行政机关的批准前置以及司法机关在正式司法重整程序中的效力确认。在程序属性上，德国问题银行的重整程序是行政批准下的司法重整程序，其程序启动取决于金融监管机构，程序启动后的工作均发生在司法重整程序中，程序的最终结果（重整方案表决通过或者重整失败）均由法院作出决定，司法属性较强，同时也兼顾了行政效率属性。

总体来看，德国《信贷机构重整法》规定的整顿与重整程序，以行政机构为主导，同时充分赋予司法机关以终局性审查权，为问题金融机构提供了足够的市场化纾困空间，对我国具有重要的参考价值。但是需要注意的是，《信贷机构重整法》中的重整程序仅适用于“信贷机构面临存续危险且可能引发系统性金融风险”的情况，启动门槛较高。我国不能简单照搬相关标准，而应当立足于国情，探索本土化的风险处置制度。

四、我国金融机构风险处置制度的本土化构造

（一）设计系统化的金融机构风险处置制度

现阶段，银行体系在我国金融体系中处于核心地位。商业银行在为经济活动提供流动性、促进经济发展方面起到了至关重要的作用。保险公司、信托公司、基金公司、证券公司等非银行类金融机构，为市场主体提供多样化的金融服务。结合我国金融市场的客观情况，笔者认为未来我国的金融机构风险处置制度，可以从三个方面实现系统化：一是实现金融机构风险处置中行政机关之间、行政机关与司法机关之间权力配置的系统化；二是实现金融机构风险处置法律法规的体系化；三是实现金融机构风险处置中行政程序与司法程序衔接的系统化。只有在权力配置、法律制定、程序衔接三个方面全方位实现系统化，才能构建起强大的金融稳定保障体系，有效防范化解金融风险。

（二）构建法治化的金融机构风险处置体系

金融机构的风险处置本质上是股东、金融机构、储户以及其他债权人等不同主体经济利益的再次分配。因此，仅依靠行政程序虽然能够提高效率，但也面临市场主体对程序公平性和合法性的质疑。笔者认为，应当健全问题金融机构的法治化处置体系，向市场主体提供清晰的程序预期，充分调动市场主体的积极性，推动风险处置的市场化，构建起法治化的金融机构风险处置体系。具体包括三个方面：一是赋予人民法院对金融机构风险处置方案的终局性审查权；二是鼓励中小型银行、证券公司、保险公司等不会产生系统性风险的金融机构积极通过司法程序化解债务问题；三是强化法院对金融机构自行重组情况下有关方案的合法性及公平性审查。

（三）探索市场化的金融机构预重整规则

德国问题信贷机构的“整顿”与“重整”程序均有着金融监管机构审查前置、设置专门机构开展纾困工作、法院具有批准方案执行的司法权的特征，这与我国目前探索的一般企业在地方政府的支持下进行“庭外重组—司法重整”的预重整模式高度相似。未来，我国可以在完善预重整规则的基础上，允许金融机构通过预重整程序完成市场化纾困。具体而言，笔者认为，可以从三个方面改进：一是我国未来《企业破产法》应当进一步明确允许金融机构适用预重整程序进行纾困；二是金融机构的预重整需要金融监管部门的批准；三是金融机构的预重整应当按照市场化、法治化的模式开展，在投资人招募、方案设计上充分尊重债权人等利益相关方的意见，采取绝对多数决定的模式设计方案表决规则。

综上所述，德国对问题信贷机构重整及重组的立法实践，为我国完善金融机构风险处置制度提供了有益借鉴。未来，我国有必要构建系统性的法律框架，在《企业破产法》中对金融机构破产进行专章规定，并强化与金融稳定法的衔接。同时，笔者建议我国进一步优化司法处置与行政处置的衔接机制，强化司法机关在金融机构风险处置中的主体地位，探索设立专业的金融机构破产审判机构，允许问题金融机构通过市场化重整的方式进行纾困，最终构建起法治化、市场化、系统化的金融机构风险处置制度，更好地维护我国的金融稳定。

（作者系北京德恒律师事务所执业律师王泽钧，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第2期 ）                

（责任编辑：王凯伦）