针对检察机关不起诉的轻罪案件和社会危害性相对较小的经济犯、行政犯，开展行刑反向衔接是实现轻罪治理、完善犯罪治理、织密法治之网的路径之一。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）规定，人民检察院对于决定不起诉案件，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理；《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度；最高人民检察院出台的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》进一步明确系统内部行刑反向衔接工作。当前，各地检察机关按照党中央要求和最高人民检察院部署，打开了行刑反向衔接由行政检察部门牵头负责的工作新局面。

本文拟从行刑反向衔接与轻罪治理的内涵、关系，以及轻罪案件非罪化处理后行刑反向衔接工作如何开展进行探讨，以期能够在轻罪治理语境下，妥善处理检察机关不起诉案件，完善犯罪治理模式。

一、行刑反向衔接与轻罪治理

行刑衔接，也称为行刑对接、两法衔接，指行政执法与刑事司法之间的衔接，包括行政执法机关将执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关，以及刑事侦查、审查起诉机关将不认为是犯罪但是需要行政处罚的案件移送行政执法机关两种。行刑反向衔接即突出公安机关及检察机关将不认为是犯罪但需要行政处罚的案件移送行政执法机关，但不限于此，人民法院审理后认为被告人的行为不构成犯罪，或者构成犯罪但不需要判处刑罚的，又或者虽然应当判处刑罚但同时应给予行政处罚的，应当在结案后将案卷副本移送到相关行政机关，由行政机关依照人民法院提供的证据材料，按照程序作出行政处罚。监察机关在调查职务犯罪案件时，如果发现被调查人的行为不构成犯罪，但应给予行政处罚的，也应当将案件移送到相关行政执法机关。本文语境下的反向衔接是相对狭义的衔接，特指检察机关不起诉案件的行刑衔接。

党的十八大以来，严重暴力犯罪率和重刑率大幅下降，以醉酒驾驶、帮助信息网络犯罪活动，以及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等为代表的轻罪案件和社会危害性相对较小的经济、行政类犯罪率大幅上升，检察机关的不起诉率和法院判处3年以下有期徒刑及以下刑罚的案件占比持续上升。刑事犯罪形态和犯罪结构的“双降双升”，意味着轻微犯罪已成为刑事司法的主要调整对象。

对轻微犯罪的治罪与治理好不好，一定程度上关系社会治理法治化水平高不高。针对上述危害性相对较小的案件，尤其是其中的不起诉案件，检察机关充分运用反向衔接机制，行政检察接续刑事检察做好“不刑”案件的后续工作，织密法治之网，在这个层面上来实现轻罪治理目的。

二、行刑反向衔接与非罪化处理标准

推进轻罪治理现代化要求完善非罪化处理机制，探索分层出罪制度，完善裁量出罪标准，把好案件“入口关”。一方面，把握好实体裁量出罪标准。充分理解、准确运用《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第13条“但书”的规定，加强对行为违法性实质性判断，对“情节显著轻微危害不大的”依法不作为犯罪处理。另一方面，完善程序裁量出罪制度。《刑事诉讼法》第177条第2款规定的相对不起诉制度，实质上是一种程序出罪制度。应用足用好相对不起诉裁量权，规范和完善相对不起诉标准，在现有法律框架内探索适当扩大适用范围，将适用条件把握在“可能判处3年以下有期徒刑”的案件，充分发挥其诉讼过滤功能。对于上述“出罪”案件，不能“免刑免罚”“不诉了之”，应根据案件具体分析“出罪”原因，把握非罪化处理标准，适用行刑反向衔接，做好不起诉的后半篇文章。

（一）法定不起诉案件

根据《刑事诉讼法》第16条规定，符合相关法定情形的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。针对上述规定，在作出法定不起诉决定后，是否移送作行政案件处理，仍要予以分析研判。

一是针对情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的案件。首先确定其是否违反行政法，再考察违法程度是否达到了行政处罚标准。如果未违反行政法律法规，则无行刑衔接可能性。如果违反行政法律法规，还要根据案件具体类型、违法情节等综合考量。

二是针对犯罪已过追诉时效期限的案件。根据《刑法》第87条刑事追诉时效期限的规定，刑事案件未被发现，至少须经过5年才不予追究责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第36条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年。行政违法行为最长处罚时效是5年，所以一旦过了刑事追诉时效，一般情况下，就没有再予以行政处罚可能。

三是针对经特赦令免除刑罚的案件。经特赦令免除刑罚是指国家对特定的犯罪分子免除其刑罚的全部或一部分的执行。特赦不会留下犯罪前科，但被特赦的罪犯如果再次犯罪，就有可能构成累犯。此种情况，笔者认为已经在刑法上予以定罪评价，即便符合行政处罚的条件，也不宜给予人身罚，至于资格罚以及申诫罚在符合的情况下，应该执行。

四是针对依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的案件。该类案件遵循不告不理原则，需要受害人到法院提起控告，法院才受理。刑法告诉才处理的案件包括侮辱诽谤、暴力干涉婚姻自由、虐待、侵占，以及检察机关没有提起公诉但被害人有证据证明有轻微刑事犯罪等刑事案件。这类轻微刑事案件一般不宜主动介入给予行政处罚，激化矛盾纠纷。但是产生一定社会影响，又不构成犯罪的，属于治安管理处罚等案件类型，则应该考虑予以行政处罚。

五是针对犯罪嫌疑人、被告人死亡的案件。因为主体不存在，没有行政处罚的基础，需要承担民事责任的另论。

（二）相对不起诉案件

根据《刑事诉讼法》第177条第2款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。针对情节轻微的违法犯罪案件，可以不予刑事处罚。但是不予刑事处罚，是否降格处理，则须存在行政处罚的必要性和可能性。在司法实践中，一些常见的犯罪类型，比如盗窃、故意伤害、诈骗等不构成刑事犯罪的类型，则由治安管理处罚方面的法律法规兜底予以行政处罚；危险驾驶、交通肇事类案件，则由道路交通安全方面的法律法规兜底予以行政处罚；涉及非法狩猎类案件，则可以适用野生动物保护方面的法律法规予以行政处罚。针对类似上述的行政犯才存在“或刑或行”可能性，否则只能“免刑免罚”。

在相对不起诉案件中，行为人已经是涉及严重违法，处于罪与非罪边缘，刑事降格处理后，理论上必须作出相应行政处罚。但是，还须审查予以处罚的必要性。有几类案件不宜再予以行政处罚。譬如，根据《公安机关办理伤害案件规定》第30条规定，对于因民间纠纷引起的殴打他人或者故意伤害他人身体的行为，情节较轻尚不够刑事处罚，具有下列情形的，经双方当事人同意，公安机关可以依法调解处理：亲友、邻里或者同事之间因琐事发生纠纷，双方均有过错的；未成年人、在校学生殴打他人或者故意伤害他人身体的；行为人的侵害行为系由被害人事前的过错行为引起的；其他适用调解处理更易化解矛盾的。

针对上述情形，公安机关依法调解处理，可不予行政处罚，更有利于矛盾纠纷的化解。同时，结合司法部《关于贯彻落实〈关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见〉若干问题的解答三》中关于“被不起诉人的违法行为属于违反治安管理行为时提出检察意见需要注意问题”的解答，进行综合判定。

总之，检察机关在相对不起诉案件中，要注意非罪化处理措施，须兼顾形式公平和实质公平，避免“一刀切”地适用“不刑不罚”或片面要求“或刑或罚”，要立足个案具体情形，针对被不起诉人已经受到相关惩处的，或者已达成刑事和解并积极修复被损害法益的，为减少社会对立面、积极恢复社会关系，应审慎提出检察意见。

（三）存疑不起诉案件

存疑不起诉又称证据不足不起诉，证据不足不起诉又分为两种情形：一种是案件经过补充侦查之后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的情况下所作出的不起诉决定；另一种是检察院经审查发现存在非法取证行为，依法对该证据予以排除后，其他证据不能证实犯罪嫌疑人犯罪的。对于存疑不起诉案件，主要审查的是作为行政犯的违法犯罪事实“有无”存疑，还是以一定的数额等因素作为构成犯罪要件的，涉及定罪金额、数量存疑。此外，在证明违法犯罪事实的“有无”上，还涉及行政案件与刑事案件证据证明标准的差别。行政诉讼中行政机关的举证责任应当达到“确实、充分”的标准，即要求行政机关对其作出的行政行为的合法性、合理性举出充分证据。刑事案件要严格执行“排除合理怀疑”原则。由于证明标准不一致，针对“有无”的情况，如果未达到刑事案件证明标准，再判定是否符合行政处罚证明标准。至于将数额作为构成犯罪要件，涉及金额或者数量多少存疑的，一般符合行政处罚标准。同时，需要注意的是，在存疑不起诉案件中，因没有刑事责任生成，其行刑反向衔接移送的内容是行政违法线索，这也是和法定不起诉与相对不起诉存在显著区别的地方。

（四）附条件不起诉案件

根据司法部《关于贯彻落实〈关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见〉若干问题的解答二》文件精神，被附条件不起诉的未成年人，在考验期内没有实施新的犯罪或者没有发现其在决定附条件不起诉以前有漏罪需要追诉，没有违反治安管理规定或者附条件不起诉监督管理规定情节严重的情形，考验期满，人民检察院应当作出不起诉的决定。在开展行刑反向衔接工作中，应当慎重。违反《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》规定情形的，可以建议公安机关等优先适用矫治教育措施，实现分级预防和有效干预；不存在违反上述法律法规情形，存在违反其他行政规定情形的，应当结合个案实际情况，审慎判断是否需要移送行政主管部门给予行政处罚。

三、轻罪治理语境下行刑反向衔接注意事项

为推动刑事司法与行政执法双向衔接、无缝对接，做好不起诉后半部文章，针对一些轻罪小案“出罪”后高质效、妥善处理，才能推进轻罪治理现代化工作。在检察履职中要注意把握行刑衔接案件中的证据转化、法律适用以及分歧问题的调和等。

（一）注意证据转化应用

行政检察部门审查侦查机关取得的证据材料，对于是否能够直接运用产生疑问，在检察意见书制发后，行政执法机关同样存在这个问题。《刑事诉讼法》及相关法律法规对于正向行刑衔接程序中，行政机关调取哪些证据能够直接在刑事诉讼中采用有明确规定，但是行刑反向衔接中刑事证据向行政证据转化问题，目前尚研究较少。但是普遍认为在证明标准上，刑事证据证明标准高于行政证据标准，所以在行刑反向衔接中，对于符合证据“三性”的刑事证据都可以作为检察机关在制发检察意见书时的依据。同时，针对证据的转化、采信方面加强与检察意见书制发对象的沟通，向其阐释检察机关认识，并尊重行政机关对行政证据运用的独立判断。

（二）注意法律兜底条款的应用

针对非行政案件，不予刑事处罚后，就不存在行政处罚依据了。譬如，职务犯罪不起诉案件，无相关行政处罚条款规制。有人认为是否需要给予行政处罚是通过对案件进行审查，综合考虑案件事实、证据及社会影响等因素来判断，不能以法律是否有明文规定来判断。譬如，《中华人民共和国治安管理处罚法》中没有具体规定合同诈骗违法行为如何行政处罚，但从《行政处罚法》立法本义可以得出，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，均可给予行政处罚，所以合同诈骗作为违反行政管理秩序行为，是可以作出行政处罚的。在公法领域，法无授权不可为，笔者认为没有行政法律法规明确规定需要予以处罚的行为，不宜过多适用一些法律法规的兜底条款，而应以不处罚为原则来把握非罪化处理标准。

 （三）注意对分歧案件处理的沟通

在行刑反向衔接中存在一定的执法司法认识偏差，譬如，交通肇事犯罪不起诉案件的处理。检察机关与道路交通管理部门关于对不起诉人是否吊销机动车驾驶证认识上存在重大分歧。根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第101条规定，违反道路交通安全法律法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证；又根据《刑事诉讼法》第12条规定，未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。对被不起诉人由交管部门吊销其驾驶证是否有法律依据，是否存在执法风险各地看法不一。

分歧在于如何理解《道路交通安全法》第101条规定中的“构成犯罪”，如果“构成犯罪”指的是在犯罪构成方面已达到入罪标准，而不是《刑事诉讼法》第12条所规定的追责层面，则可以根据《道路交通安全法》第101条规定，检察机关作出不起诉决定后，依法再作出罚款或者吊销资质等行政处罚决定。如果把“构成犯罪”理解成法院作出有罪判决，则行刑衔接过程中会出现一定障碍。

针对该情况，则须结合司法部《关于贯彻落实〈关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见〉若干问题的解答二》精神，重点审查以下两方面。一是被不起诉人是否存在违反行政法律法规的行为。具体来讲，就是审查该起交通肇事犯罪案件，是否存在严重违反道路交通安全法律法规的行为。并不是所有交通肇事犯罪案件都以行为人严重违反道路交通安全法律法规为前提。在审查个案中，如果确实存在足以吊销机动车驾驶证的违反道路交通安全法规行为，可以提出吊销机动车驾驶证意见，不必依据法院的有罪判决。二是有无制发检察意见书的必要性。如果不存在严重违反道路交通安全法律法规情形，但确实构成交通肇事犯罪的，则没有吊销机动车驾驶证的处罚基础。同时，在检察机关不起诉后，因没有法院的有罪判决，检察机关与道路交通管理部门又存在分歧，则须考量通过召集相关行政机关召开联席会等方式，达成司法执法共识后，再根据具体情况决定是否制发检察意见书，这样才能实现反向衔接工作由“接得住”向“接得好”迈进。

检察机关在开展行刑反向衔接、实践轻罪治理工作中，还要准确把握职能定位，积极发挥主导作用。针对制发检察意见书后，行政机关怠于履职抑或是违法履职行为，还要加强跟进监督工作。同时，在检察监督中注重厘清检察权与行政权的边界，做到监督不缺席、不越位，在监督中充分尊重行政执法权的运行规律，确保在推进轻罪治理现代化中强化检察担当，在完善中国特色犯罪治理模式上体现检察作为。

（作者曾志军系湖北省天门市人民检察院党组书记、检察长；张玉斌系湖北省天门市人民检察院三级检察官，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第2期 ）                

（责任编辑：王凯伦）