法院执行工作如何改革？

——北京市第一中级人民法院的实践样本之四

编者按

党的二十届三中全会提出，要“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”，赋予人民法院执行工作新内涵新期待。为切实解决执行难问题，执行改革早已被纳入依法治国的战略之中，作为司法体制改革的一部分，在不断探索中前行。人民法院也一直着力维护法治化营商环境，持续健全解决执行难长效机制，提高执行质效，推动执行工作改革迈上新台阶。

本期封面主题聚焦“法院执行工作如何改革”，以北京市第一中级人民法院执行工作为视角，邀请司法一线的执行法官，围绕 H股“全流通”股票司法处置、知识产权案件行为请求权执行、异地法院交叉执行程序、执行移送破产审查机制构建、失信被执行人信用修复机制构建、《仲裁法》修订对仲裁裁决执行的影响，以及如何健全执行活动全程监督等执法热点、难点问题进行深入探讨。同时，思考新时期人民法院如何通过技术赋能、机制完善和社会共治，更好地践行“如我在诉”，进一步提高执行效能，从而增强人民群众对司法公正的获得感，为优化营商环境、建设法治中国和实现中国式现代化提供更好的支撑。

自 2017年 1月最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》以来，各级法院秉持依法有序、协调配合、高效便捷的工作原则，开展了一系列执行案件移送破产审查的工作，该意见对终本案件清仓、营商环境优化发挥了巨大的作用。实践中，涉及多起终本案件的“僵尸企业”，虽然绝对数量不多，在终本案件库中的占比却相对较高。因此，急需出清“执行不能”案件，舒缓终本案件库监管压力。随着市场经济形势等方面的变化，原有执转破运行模式重“终本清仓”、轻企业挽救，重司法程序流转、轻制度优势融合的特点，已无法适应司法新形势下健全市场主体救治和退出机制的现实需求。为解决上述问题，2023年，最高人民法院执行局将“执破融合”写入全年工作要点，并于 2024年组织全国法院开展了“执破融合”“终本清仓”等专项行动，意在将执行程序与破产程序深度融合，充分发挥制度优势，破解僵局。

本文以中小企业挽救为视角，分析总结“执破融合”工作中存在的现实问题，以期通过加强执破部门协作、府院联动、搭建执行实施与破产审判办案信息共享平台等方式，拓宽企业拯救渠道，提升中小企业重整成功率，探索构建“执破融合”背景下执行案件移送破产审查机制。

一、传统“执转破”中存在的问题

强制执行是债权人向法院提起对债务人的强制清偿手段。执行法官在调查被执行人名下可供执行财产线索的过程中，工作重心往往放在对被执行人名下财产是否享有处置权、处置变现是否容易、能否覆盖全部债权等方面，而忽视了对被执行企业经营状况的调查分析。对于债务人，尤其是只是现金流暂时不足、存在一定经营价值的中小企业而言，如果各地法院均启动执行程序，会直接导致企业面临债权挤兑，经营价值直线下降，最后被迫进行破产清算。即使是启动“执转破”程序，从目前各地法院司法情况看，移送破产的执行案件也大多数为破产清算案件，而分流到破产重整、和解的案件数量非常有限。以 B市某中级人民法院破产法庭处理的案件为例，自 2021年以来共受理“执转破”案件 489件，竟无一例被破产重整或由清算转为重整程序。由此可见，传统“执转破”被执行部门更多地用作化解执行积案的工具，在挽救企业方面的功能还有待进一步发挥。

此外，传统的“执转破”需要当事人先行向法院申请强制执行，法院调查被执行人名下确无财产可供执行，并裁定终结本次执行程序后才可向法院申请“执转破”。由于执行顺位在先的债权人往往对被执行人名下的财产享有优先处置权，所以更倾向于在执行程序中实现债权，因此申请“执转破”的可能性较低。在此情况下，如执行法官认为本案移送破产有助于实现顺位在后债权人的债权，需要执行法官说服顺位在前的债权人同意申请“执转破”，才可向破产审判部门移转案件，导致“执转破”程序启动存在滞后性。执行法官相较于破产法官而言，对企业经营状况及挽救价值的判断敏锐性较差，专业能力也相对有限。因此，传统“执转破”程序对具有挽救价值的受困企业不能及时地利用重整等破产手段提前挽救。即使完成材料移转，破产审判部门还需进行送达、谈话等审查工作，仍需要一段时间才能完成对破产案件的受理工作，而企业的营运情况在此期间极易进一步削弱，进而错失企业最佳挽救时机。

二、“执破融合”的制度优势

相对于传统“执转破”程序，“执破融合”摒弃了以往仅以终本清积率作为主要依据的评价标准，更加侧重在保护整体债权人权益与挽救受困企业之间寻求平衡。在最大限度地实现债权的同时，尽可能保护和维持企业的经营价值。

（一）发挥执行程序准确甄别具备挽救价值的中小企业的功能优势

执行程序是破产程序的前端，具有系统完备、手段多样、强制力度高等先天优势。当被执行企业的银行存款不足以清偿生效法律文书确定的偿还义务时，执行法官会采取拍卖、变卖等方式处置被执行企业名下的其他财产，用来偿还债务。因此，在调查被执行企业可供执行的财产状况时，执行法官能够第一时间发现企业经营中可能存在的问题及其经营困难的情况。通过建议实控人提前启动重整或破产和解程序，可以为被执行企业争取到相应时间，避免因债权人争抢企业财产而陷入更大的危机。因此，执行法官第一时间参与，有助于尽早发现中小企业是否具有挽救价值。

（二）发挥执行程序对调查被执行企业财产线索的功能优势

执行法官可通过执行查控系统对被执行企业名下财产状况进行调查。鉴于《中华人民共和国民事诉讼法》以及相关司法解释对执行案件以终本结案的标准设定极为苛刻，因此，执行法官对终本案件中的被执行企业名下财产情况的调查相对客观准确，具有极高的参考价值。如果已有多家执行法院、多起执行案件对被执行企业以终结本次方式结案，执行法官可以尽早建议将案件移交破产审判部门。如果被执行企业具有多项优质的财产，但对其名下财产变现又相对困难，因缺乏现金流而陷入危机，或处置后企业将无法存续，从而导致更多债权人权益受损的，强行拍卖核心资产无疑是对企业“宣判死刑”。此时，法院应及时采取更为灵活宽松的方式进行处置，引导债权人进行债权重组，必要时移送破产重整审查，避免其陷入破产清算的境地。

（三）提升中小企业破产重整案件成功率

执行程序与破产程序是两个不同的司法程序，各自秉持的办案理念不同，办理规律和方法也不尽相同。一个案件如同时经历两种司法程序，会导致人力、时间成本的无谓叠加。“执破融合”能够打通执行程序与破产程序存在的天然壁垒，整合两部门司法资源，共享涉案财产及企业实际经营状况等相关信息，降低中小企业股东或实控人主观因素对执行案件移送破产程序的影响。一方面，“执破融合”能够将多起执行案件的涉案财产集中处置，减轻执行法官办案压力，缓解人案矛盾；另一方面，执行力量注入破产程序能够为破产重整扫清强制措施解除、被执行人财产调查等前期障碍，提升破产法官办案效率，及时挽救有潜力的困境企业，提升案件整体办理效率和中小企业破产重整的成功率。

三、“执破融合”背景下中小企业有效重整的路径探索

（一）拓宽中小企业挽救渠道

一是丰富庭内和庭外的多种企业拯救方式。“执破融合”最大的优势在于融合执行程序与破产程序的制度优势，将重整等破产挽救手段前置，即在企业出现财务问题的时候能够及时启动重整程序。执行程序能够尽早发现企业存在的财务问题，并能以第三方视角进行客观观察进而采取相应的措施。通过“执破融合”方式，执行阶段便可启动破产重整程序，允许债务人及时召集全体债权人达成和解，或者在移送破产受理前，允许债务人自行进行债务重组，开展企业自救。

一方面，探索构建“执破融合”双向协同联动机制，将企业破产风险识别前置，由执行部门在执行过程中初步筛查具有挽救价值的企业。另一方面，法院应当严格把握“执破融合”案件移送审查标准，由执行实施部门与破产审判部门依据相关法律法规及工作需要，联合统一制定“执破融合”案件移送审查标准。充分研判涉案财产及案情的复杂程度，探寻繁简分流的融合机制，实现“高效出清，精准挽救”。同时，明确“执破融合”案件范围，综合考虑拟移送破产企业作为被执行人的案件数量及终本次数等关键要素。对财产权属不明、涉及信访维稳等有可能影响快速审结的案件，原则上不移送破产。

二是科学制定“执破融合”考核指标。“执破融合”客观上增加了执行与破产两部门的办案压力。在案件激增、人案矛盾突出的背景下，将“执破融合”指标定得过高，可能会导致“执破融合”制度流于形式，进而无法真正发挥制度优势。而如果将考核指标定得过低，则又无法充分激发执行法官移送破产的积极性，导致社会效果实现不充分。因此，法院应当充分结合本院案件量及案件特点，科学制定“执破融合”考核指标。

一方面，对于中高级人民法院而言，办理的执行案件多为标的额巨大、社会影响力广的重大疑难案件，所以在“执破融合”的过程中，企业挽救应当优先于“终本清仓”。在制定考核指标时，要降低对执行案件移送破产数量上的要求，更加注重“执破融合”案件的占比。另一方面，对于基层法院而言，办理的执行案件多为标的额相对较小、社会影响力相对较低的案件，由于基层法院执行案件较多，其终本案件在终本库中的占比较大，所以对“终本清仓”起决定性作用，因此在制定“执破融合”考核指标时，相较于中高级人民法院应当更加注重实现“终本清仓”，“应移尽移、能破就破”，结合基层法院执行与破产案件的数量，科学制定季度移送案件数量考核指标，争取在保障执行案件办理效率的同时，清理终本案件库的“僵尸企业”，实现“终本清仓”。

三是深度融合执行与破产程序办案思维。在执行程序中，对于经过充分调查发现具有挽救价值的企业，执行法院要依法审慎采取强制执行措施，有机融合执行思维与破产思维，进一步优化案件办理流程，确保程序转换合法、规范、有序、畅通。要进一步完善府院联动工作机制，积极争取税收减免、信访维稳、公益基金、平台托底、信用修复等方面的支持，构建常态化沟通交流平台，建立长效协同联动机制。

为提升“执破融合”办案团队的专业性，打破办案法官经验壁垒，提升办案效率，应集合执行与破产两程序的制度优势，实现“1+1>2”的效应。可效仿苏州和广州的经验，由执行、破产、立案法官组成“执破融合”专业合议庭，专门负责立案、移送破产审查、财产梳理、预重整等前端工作，并赋予“执破融合”合议庭决定是否移送破产并予以立案的权力，共同办理“执破融合”系列案件，建立起执行破产部门协同联动的集中清理体系，消除“执破融合”过程中配合不力及业务能力受限等问题。在执行阶段，破产法官能够充分发挥专业优势，与执行管理人一同对被执行企业经营状况进行初步评估，通过破产力量前置的方式，精准甄别出具备重整价值的中小企业，及时推进企业重整程序，或者以破产重整倒逼执行和解，让债权人和债务人进行充分协商，整体一揽子化解债务问题，保护企业的营运价值和营运能力。另外，在破产阶段，执行法官能够及时解除执行阶段对被执行企业所采取的查封、冻结、限制高消费等强制措施，降低司法活动对被执行企业所带来的负面影响，提升企业挽救可能性与破产案件办理效率，实现司法效果与社会效果的统一。

（二）加强执破部门协作与府院联动

一是建立执行和破产信息公开和共享平台。法院应当在执行办案系统与破产审判系统间搭建案件信息共享平台，加快实现“执破融合”办案信息共享，搭建案件办理实时同步平台，及时移送终本案件库中财产监管情况及执行实施卷宗材料，共享股东追缴出资案件审理信息，为高效开展“执破融合”提供技术支撑。对于符合移送破产清算与破产重整程序的执行案件，在征求申请执行人与被执行人意见后，在执行案件办案信息平台中注明“执破融合”标记，执行法院及破产审理部门均可进行查阅，保证全国执行破产部门统一联动，执行法院及时调整案件执行节奏，并向破产审理部门移送查控的被执行人名下财产，提高案件办理的工作效率。

二是加强在执行案件层面的府院联动和协调。执行案件移送破产程序除了要解决债务清偿、财产分配、企业重整等法律问题外，还会产生一系列如财产查控措施续封或解除、离职职工的救济与安置、拖欠税费及物业费的缴纳等延伸问题，这些问题并非法院能独立解决的，而是需要市场监督管理等部门协助配合才能一并完成。因此，府院联动在“执破融合”中的作用日益突出。

一方面，法院可以积极争取地方政府支持，推动设立破产援助专项基金，保证无产可破案件管理人工作推进和报酬支付，并将专项基金的设立和使用情况作为营商环境评价的重要内容。法院可以参照刑事案件无益拍卖时为评估公司设立的刑事案件涉案财物处置专项基金制度，与地方政府协商设立破产援助专项基金。当执行程序调查发现被执行企业确无财产可供执行时，为保障执行案件能够顺利移送破产程序，法院可为被执行企业向地方政府申请破产援助专项基金，由专项基金为破产管理人垫付必要的费用。同时，法院还可与地方政府司法管理部门联合成立破产管理人才孵化基地，充分结合

“执破融合”程序中案件种类多样、情况复杂与地方政府对管理人行业准入的管理优势，吸引大量会计师、律师，以及有志于投身执行破产领域的人才担任无财产可破案件的破产管理人等角色，结案后，法院为其出具相应的“实践证明”等证书材料，为执行破产领域专业技术人才库培养储备人才力量。同时，参考刑事案件指定辩护人、法律援助指标等制度，联合地方政府执行破产领域监管部门出台类似文件，要求具有破产管理人资格的从业人员必须定期承接一定数量的简易破产案件，以化解人案矛盾。

另一方面，法院可以与地方政府积极协作，共同探索建立“执破融合”府院联动专项办理快速通道。法院可以通过与市场监督管理局、不动产登记事务中心、住建局、车辆管理所等协助单位共同搭建执行破产快速通道。例如，法院可与协助单位互通案件办理系统，以承办法官上传法院工作证与执行公务证的方式注册系统用户，协助单位同时授权用户上传法律文书等手续自行解除查控、冻结措施。同时，法院可将被执行人信用信息与案件办理进展同市场监督管理部门、金融信贷部门、市场准入监管部门等对市场主体征信信息要求较高的协助单位共享，供相关协助单位实时获取，对于拒不配合法院执行破产工作的被执行企业，相关协助单位应当严格严厉对其予以信用惩戒。而对积极配合法院执行工作，或者经法院标注具有挽救价值且已进入破产程序的被执行企业，相关协助单位在获取信息后，应第一时间主动配合法院办理消除信用惩戒措施的一系列工作，提升“执破融合”效率。

同时，可探索设立具有公共管理性质的破产事务管理机构，通过整合相关部门、单位的资源优势，有效助力危困企业救助、市场主体重整、“僵尸企业”退出，促进破产案件的高效办理。

（三）探索建立执行管理人制度

法院可积极探索建立执行管理人制度，在执行程序中引入破产重整的思路与方法，参照破产管理人应当具备的执业资质等条件，筛选出专业的会计师事务所、律师事务所执行管理人，建立第三方辅助机构资源库，在执行法官甄别出具有可挽救价值的中小微企业后，从执行管理人资源库中随机选取执行管理人，负责对被执行企业进行经营监管与债务管理，为受困的中小微企业争取“自愈期”。如在执行阶段未成功挽救，可由执行管理人梳理后直接将查控材料移送破产程序，由执行管理人继续担任破产管理人，并认可延续执行评估报告的效力，节约破产程序中高额的评估费用与时间成本，减免同质化工作。

但是，建立执行管理人制度应当同时注重解决执行管理人在执行程序中的角色定位、权责清单以及资金来源等问题。对此，可从以下方面予以解决。首先，执行管理人应当有别于评估鉴定机构，更不同于司法协助单位或者代理律师、破产管理人在执行破产案件中的功能定位，而是应当在“执破融合”程序中独立承担具有执行财产调查监管、企业挽救价值检测等功能的第三方司法辅助机构，与传统的第三方司法辅助不存在角色冲突，亦无权责交集，更不具有执法权。

其次，执行管理人的行为应当受到法院与地方政府司法监管单位的制约与监督，执行管理人适用的案件类型以及在执行案件中的职责范围应明确界定。一方面，执行管理人应当仅适用于“执破融合”程序中的执行程序，且被执行公司必须明显符合宣告破产条件或者明显具有挽救价值，且在整理财产移送破产程序后，执行管理人在程序中自动归于消灭，对符合执业资格条件的执行管理人，可继续担任破产阶段的破产管理人。另一方面，执行管理人之职责应当限于协助执行法官与债权人调查并监测被执行企业名下财产，梳理财产线索，甄别被执行企业经营状况，为“执破融合”程序中案件移转难易分流提供专业意见，不得对被执行企业名下财产及其法定代表人、主要负责人等采取实质性执行措施。

最后，执行管理人的费用支出可参照破产管理人。由于执行管理人加入司法程序较早，对被执行企业名下财产状况更为了解，所以进入破产程序后能够更好地胜任破产管理人。因此，担任执行管理人相较于其他从业者而言有先天的竞争优势，能够吸引具有破产管理人执业资质的公司担任执行管理人。执行管理人的资金来源可以参照破产管理人费用支付方式与悬赏令等相关制度 ，从执行管理人调查到的涉案财产中按比例支付。

2022年 1月 13日，最高人民法院印发的《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》指出，应当对具有挽救价值的中小企业，以引导庭外重组、和解等方式帮助渡过难关，并引导已经进入破产程序的企业转入重整、和解程序，实现企业再生。“执破融合”对于企业破产机制的完善，尤其是专门针对中小企业的市场退出机制与风险化解机制的构建具有重要意义。因此，法院唯有站在执行与破产两程序优势融合互补的视角下，丰富重整计划制定内容，拓宽企业挽救渠道，加强执破部门协作与府院联动，探索建立执行管理人制度等，才能最大程度地发挥“执破融合”机制终本出清和企业挽救的作用，为法院执行工作的提质增效与营商环境的和谐稳定保驾护航。

〔作者系北京市第一中级人民法院执行一庭调研组。调研组成员：张卫系北京市第一中级人民法院审判委员会专职委员、二级高级法官；张琳系北京市第一中级人民法院执行一庭庭长、二级高级法官；崔丹妮系北京市第一中级人民法院民六庭庭长、四级高级法官，中共中央党校（国家行政学院）在读博士研究生；范红萍系北京市第一中级人民法院执行一庭副庭长、三级高级法官；张宏宇系北京市第一中级人民法院清算与破产法庭二级法官助理；王晓晨系北京市第一中级人民法院执行一庭四级法官助理。本文刊载于《法治时代》杂志2025年第3期）

（责任编辑：王凯伦）