作者：湖北省黄石市阳新县司法局法制调研科副科长 李儒晓

    人民调解工作是指双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷，人民调解员通过疏导说服等方法，促使当事人互相谅解并在平等协商基础上自愿达成调解协议，而解决民间纠纷的活动，也是我国人民独创的、化解矛盾消除纷争的非诉讼解决方式。它将现代法律制度与我国深厚的社会文化传统相结合，在深入推进社会矛盾化解、增进人民群众团结、维护社会稳定等方面起着务实而显著的作用，被称为化解社会矛盾与纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。

    人民调解制度渊源于我国，且为全世界树立了成功的典范。2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》的实施，是人民调解工作发展史上的一件大事，是人民调解制度的一座里程碑，它继承了优良传统，顺应了时代要求，回应了群众呼声，引起了社会关注。调解法的实施更进一步确立了人民调解制度的法律地位和框架机制，为人民调解工作的发展指明了方向，为各级调解组织依法调解人民群众矛盾纠纷提供了坚实的法制保障。

    作为县级司法行政部门，担负着指导全县人民调解工作的任务，面临着新的发展机遇和严峻挑战。笔者认为，在当前形势下，由县司法局牵头建立县级人民调解中心，将有利于建设和谐社会，有利于服务人民群众，有利于加强司法指导，有利于健全调解机制，具有十分重要的现实必要性和长远的社会意义。

    建立县级人民调解中心的必要性

    1、有利于建设和谐社会。阳新县位于鄂东南长江中游南岸，土地面积27800平方公里，辖有16个乡镇、4个国营农场、1个开发区，1个工业园区，总人口98万人。从人口上看是百万大县，从经济发展水平上看，仍属于国家级贫困县。近些年来，在深入实施“一主四推”战略，促进经济跨越式发展，摆脱贫困帽子的同时，也出现了一些破坏和谐发展的不稳定因素，山场、劳务、交通、医疗纠纷明显上升，人民内部矛盾的凸显如果得不到及时解决，极易造成矛盾尖锐化，削弱党和政府在群众中的威信，削弱人民调解在化解矛盾、维护稳定中应有的作用。目前，阳新县设立有人民调解委员会406个，其中村委会367个、居委会17个、乡镇调委会16个、街道调委会1个，企事业单位调委会2个、交通事故调委会1个、劳动争议调委会1个、其他调委会1个。全县配有调解员、信息联络员1358人，其中村委会1210人、居委会48人、乡镇调委会82人、街道调委会3人、企事业单位调委会9人，交通事故调委会3人，劳动争议调委会3人，配置镇、村调解员1079人。同时还在16个乡镇设立了综治、信访、维稳接待室，在367个村成立了基层人民调解、法律援助、社区矫正安置帮教联系点。这些组织和机构部份解决了一些问题，但随着我国改革开放的不断深入，社会经济快速发展，新旧社会价值观之间产生摩擦与对立，人与人之间的利益冲突也越来越多元化、复杂化。各种矛盾纠纷和利益诉求的相互交织，使得目前的调解组织无论从组织形式还是力度上，都显得力不从心，根据阳新县实际情况和发展形势，亟需成立一个统一协调、有力指导的调解组织，来对工作进行督导、管理、协调、分流和指派。它是司法行政机关充分发挥人民调解在化解民间纠纷维护社会稳定，积极参与构建“大调解”工作体系的重要平台和手段，能形成职能互动、优势互补、资源共享，可避免机构重叠、服务内容相近、资源浪费，真正实现人民调解、司法调解、行政调解、信访化解的有机结合，全面构建社会“大调解”格局的有效对接。这是历史发展的必然趋势，也是新时期下实践科学发展观的必然要求，能够更好地为构建和谐社会和促进本地经济发展作出更大贡献和发挥更大作用。

    2、有利于服务人民群众。今年是召开党的十八大和省第十次党代会的特殊年份，为此，从年初开始，阳新县就进行了安排部署，在全县范围内广泛开展了以提高群众安全感、治安满意度为重点的矛盾纠纷大排查、大调处活动。同时在人民调解工作中构建“三大平台”，即：领导接访平台，疏通亲民通道。党组成员每人安排1天时间公开接访，设立“局长信箱”，定期批阅群众来信，主动约访重要事项，督促检查回访情况；服务对象平台，疏通民情通道。每季度组织干部深入基层2次，了解群众反映强烈问题，掌握矛盾纠纷动态，用实际行动取信于民。2月16日，由局长汪海亲自带队深入木港调研，了解掌握基层群众对司法行政工作的需求，诚恳听取群众意见和建议；“大调解”工作平台，疏通纠纷调处通道。进一步加大“一所三中心”建设力度，逐步完善了交通事故调委会的运行机制，完成了与卫生部门就成立医患纠纷调委会的各项准备工作。通过矛盾纠纷大排查、大调处和“三大平台”的有效运作，今年上半年，阳新县司法局基层司法所紧紧围绕当地党委、政府工作着力参与社会矛盾化解共调处各类矛盾纠纷2847件，调解成功2796件，已履行2699件，调解成功率、履行率均达到98%以上。其中调处疑难复杂案件385起，防止民转刑案件25起，防止群体性上访案件17件，防止矛盾激化导致非正常死亡12人次。

    众所周知，人民调解工作是一门化干戈为玉帛的艺术，而调解能力则是基层调解组织在预防化解矛盾纠纷活动中基本素质和基本能力的体现。阳新县司法局基层司法所之所以在预防化解矛盾纠纷活动中能够发挥如此重要的作用，与着重加强干部政治业务素质，着力提升基层组织调解能力是分不开的。涌现出了一批优秀的调解员，如吴志刚荣获“全国模范司法所长”荣誉称号，伍仪桂荣获“全国优秀调解员”和当选“全省十大金牌调解员”。正是由于他们的努力调解，成功化解了一批群众的矛盾纠纷，并得到当地党委、政府和周围群众的一致好评。在肯定成绩的同时，还应积极争取县委、县政府的支持，由政法委牵头组织协调与公安、法院等有关职能部门的密切配合，在调诉对接时要求法院在立案前法官就预先告知当事人应先到县人民调解中心调处。为更好地服务人民群众，成立110接警，设立调处热线电话则十分必要，群众有纠纷直接打热线电话，既快捷又方便，它可以真正架起一座连接人民群众与调解组织的“连心桥”，让人民群众顺利地找到调处矛盾纠纷的“娘家”。

    3、有利于加强司法指导。人民调解工作是基层司法行政工作的重头戏。但当前基层司法组织人员不足、素质偏低、经费紧张，严重制约了人民调解工作质量的提高，主要表现在四个方面：一是司法所人员不足，村级调解员法律知识缺乏，不能正确引导群众以理性和合法方式表达利益诉求；二是律师、法律工作者在维权服务中往往偏向于注重诉讼形式，轻视调解的过程与作用，不能充分发挥诉讼前置的作用；三是调解员不愿主动上门开展工作，在调解过程中以双方自愿为借口，不愿或没有动力去发挥自身能动性，而无法真正起到“润滑剂”、“稳定器”的作用；四是人民调解员信息反馈不畅通，村级调解纠纷登记不明确，案件整理归档不规范，不能形成共识、齐抓共管。为促进人民调解工作落到实处，需要做到：一是多种手段，协调作战。加强机构人员建设，每个乡镇（场）都设立了司法所和调解委员会，并以一所三中心的工作模式更好的推动人民调解工作再上新台阶。二是调防结合，以防为主。推广人民调解“四级包案制”，建立法务前沿工作站，让预防走在萌芽前，调解走在对立前，处理走在激化前，回访走在反复前，减免了不必要的矛盾纠纷发生。三是加强部门协调沟通。加强与法院、公安等职能部门协调沟通，确保人民调解工作有效街接和司法确认制度落实。

    我国素有以和为贵的思想，在现代，人们也大多“喜好”以调解的方式来解决问题，不仅在于调解不收费而减少不必要的律师费和诉讼费，而且公平合理，不存在上诉和执行难等问题。如果成立县级人民调解中心，可推动“单一调解”向“调诉衔接”的转变；可实现“重调轻防”向“调防结合”的转变；可确保“单独调解”向“联合调解”的转变；可促进“以德调解”向“依法调解”的转变。只要将人民调解工作全面、统一、规范地开展，对司法所和基层调解组织的工作进行督促和指导，及时掌握和分配任务，做到矛盾问题早发现、早掌握、早处置、早化解，将会有利于加强司法指导和更有效地促进民生问题的解决。

    4、有利于健全调解机制。目前的工作机制，一是充分发挥“一所三中心”作用，加强与综治、信访、公安、法院等有关部门的协调配合，形成矛盾纠纷统一受理、集中梳理、分类处理、限期办理的工作机制。二是在全省率先建立了湖北、浙江两地跨省市法律援助联络机制，并在温州设立了首家阳新籍打工人员法律援助工作站，为弱势群体、农民工维权开通了绿色通道。三是2011年与县公安局联合成立了“关于道路交通事故民事损害赔偿工作调解委员会”进一步拓宽了人民调解组织覆盖面。四是今年初完成了与卫生部门就成立了医患纠纷调解委员会的各项准备工作。五是在县兴国城区正式启动社区矫正司法e通监管平台，克服了社区矫正人员严重不足的矛盾，实现了由“人管”向“技管”的重要转变，有效地预防和减少了重新违法犯罪。这些机构和组织都具有一定的调节功能，但仍然缺乏一个专门处理人民调解工作的核心组织，制约了人民调解作用的发挥。如果成立县级人民调解中心，这个问题应当能够得到有效解决，这将有利于各项调解机制的健全，有利于争议的迅速解决，有利于改革与发展的稳定。首先，可以在人员管理上下功夫，严把用人关、疏通出口关，对全县调解组织和人员进行认真清理和筛选，经过培训考试合格后办理调解员资格证，实行持证上岗制度。其次在业务管理上下功夫，实行矛盾纠纷辖区管理制度，纠纷发生时谁管辖、谁主管、谁负责，解决不了的，由县级人民调解中心协调解决。再次，在构建网络上下功夫，健全机制、形成合力，由县级人民调解中心牵头，构建调解委员会、调解小组和调解员三级调解网络关系，把调解工作做到镇镇、村村、组组，让小事不出村、大事不出镇。最后是在经费落实上下功夫。当前，经费短缺仍然是导致调处力度不够的重大原因。在县级人民调解中心成立后，可以更加积极主动地向领导争取，把调解中心工作经费及调解员补贴经费列入到县财政部门预算。

    通过建立县级人民调解中心。以一系列的制度来管人、按一系列的规章来办事，能够在现实操作中整合更多调解资源，在人员管理、业务管理、调解网络构建以及经费落实等方面做到统一管理、有力推进，极大改善目前调解机制不完善、调解力度不大的现状。既可以超前预测，充分发挥“第一道防线”作用，又可以扩大调解覆盖面，控制矛盾纠纷火势不蔓延，快速解决矛盾纠纷不过夜，细心调处矛盾纠纷不复发。改变以往司法、信访、公安、法院单打独斗、各自为战的局面，实现司法部门由被动应付向主动化解的转变，促进部门之间的协调合作和优势互补，提高人民调解的工作效力和人民调解员在社会上的影响力，也由此提升司法整体形象，促进基层工作大发展，推动新时期人民调解工作再上新台阶。

    建立县级人民调解中心的可行性

    1、试点县市积累了成功经验。湖北省省潜江市早在2004年就组建了人民调解中心；2008年湖南省在桃源县、双牌县进行试点，成立了县级“矛盾纠纷调处中心”；2010年7月，重庆武隆县首创县级人民调解中心；2011年8月，福建省永泰县成立人民调解指导中心；2012年4月，四川在全省试行建立县级人民调解中心。这些地区在推动人民调解工作方面都进行了大胆而有益的探索与尝试，取得了良好的社会效果，为我们树立了榜样，其成功经验尤其值得汲取。

    2、《人民调解法》提供了有力的法律保障。《人民调解法》对县级司法行政部门的职责作了明确规定，第五条规定：县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。第十条规定：县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计。第十四条规定：县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。建立县级人民调解中心，体现了司法行政部门对机制改革的创新，符合《人民调解法》的立法宗旨。

    3、人员、机构优势。拥有一大批懂法律、懂政策、懂民情、懂调解技巧的律师、法律工作者，且办公设施完善、人员齐全。在成立县级人民调解中心时，可以从现有机构中抽调部分人员充实进来，这样可以将人民调解工作做到专业化、规范化。同时，可以发挥“四老”优势，让老党员、老领导、老模范、老律师参与到人民调解这一队伍，或者让基层素有威望、有信誉的群众担任兼职人民调解员，利用这些同志的智慧和威望为人民调解工作发挥余热，无须有人员、场所等的顾虑。

    县级人民调解中心构建与运作方式

    1、机构名称。县级人民调解中心的名称为：阳新县人民调解中心。设立后统一对外挂牌。

    2、办公场所。办公场所设在县司法局内，并在信访、公安、法院等相关机构设立调解分室。

    3、人员组成。主任由分管政法工作的副县长兼任，副主任由司法局局长兼任，由才俊、文光、富川律师事务所和法律援助中心主任分别兼任组长，其它工作人员从司法队伍中抽调一部分为专职调解员；聘请法学教师、离岗退养的司法干警、法官、检察官和部门专职干部为兼职调解员。

    4、职能科室。中心下设接待室、值班室、档案室、培训室、督办室等。接待室负责受理群众来信来访，并进行分类处理；值班室负责调处纠纷热线电话的疏通工作；档案室负责案卷格式规范、建档等方面的妥善保管工作；培训室负责制定培训计划，编写培训教材工作；督办室负责对本地人民调解工作取得的成效和先进典型进行广泛宣传和人民调解员持证上岗制度的贯彻落实工作。

    5、工作流程。中心的各个工作流程由专人负责，环环相扣、充分沟通，以提高效率、方便群众。一是登记受理，详细登记上访群众的身份情况、上访诉求；二是分流转送，对事实清楚、责任明确的问题，当场解决，对涉及多个部门的复杂问题，中心会诊；三是督查回访，督查督办基层调解组织对矛盾纠纷的调处情况，并及时组织回访，实行限期办结制度，对调解三次以上仍无法达成一致的，引导当事人进入诉讼程序；四是立卷归档，一案一卷、装订成册、建立台帐，全面掌握和控制本辖区内的矛盾纠纷排查调处情况；五是统一报送，对重大、疑难纠纷形成专题材料，向上级党委政府汇报。