作者：浙江省温州市洞头县司法局霓屿司法所  吕益民

    浙江省温州市洞头县霓屿街道历来高度重视人民调解在预防和化解各类矛盾纠纷、维护社会稳定方面的“第一防线”作用，多年来，该街道的人民调解工作取得了较好的成效，为维护辖区的和谐稳定作出了一定的贡献。然而，近年来，随着瓯飞和瓯江口两大工程建设的不断深入推进，市县重点工程齐聚霓屿，民生诉求引发的矛盾和问题，成为影响社会和谐稳定的最大“风险源”。

    人民调解工作如何面对这些新形势而做大做强，如何衔接人民调解、行政调解、司法调解，如何在围绕“我为瓯飞、瓯促我飞”这一双殴发展策略，建设“霓虹之屿”中发挥预防化解矛盾纠纷维护社会稳定的独有功能，是一项新的课题。

    一、矛盾纠纷及不稳定因素概况

    1、日常矛盾纠纷情况。2012年，霓屿辖区共调解成功各类矛盾纠纷128件（不包括管事公婆调解），协议涉及金额约337万元。就总体而言，房屋宅地、邻里等纠纷是当前霓屿民间纠纷主要类别，约占全部纠纷的八成，这也许是由于殴飞工程及瓯江口工程等工程的推进，霓屿南片近期搬迁型村被规划控制，除了原拆原建外，基本不再批准房屋新建；北片萎缩式管理和就地改善型村的宅基地，一方面资源紧缺，而另一方面又处于从严掌控之中，再加上个人利益至上的社会氛围日渐浓厚等各种因素，群众对宅基地看得极重，因此一旦辖区居民改扩建房屋时，对临近村民的利益稍有涉及，就会发生争执，由此导致该类纠纷大大增加。

    2、社会不稳定因素情况。目前辖区最大的不稳定因素则是因重点工程建设引发的的群体性事件呈现多发状态以及个别信访案件。

    二、矛盾纠纷及不稳定因素存在的问题

    1、人民调解纠纷解决机制自身缺陷制约了调解工作的进一步建设。人民调解虽然化解了大量的矛盾纠纷，但由于人民调解强调的是自愿原则，不能强制调解，调解没有强制力，调解主要依靠的是“教育”、“疏导”，通俗的讲，就是调解依靠的是两张嘴皮子，此外别无它法，一旦碰到当事人生性固执、胡搅蛮缠，过分追求自身权益时，调解人员便无计可施，调解的权威性就会受到消弱，有时当事人甚至会将矛头对准调解人员。比如某某教堂坟墓事件，就是当事人胡搅蛮缠提出了多种不合理的要求，目前虽然经长久沟通，事态有所缓和，但依然没能有效解决。再比如2012年发生在某某村路段的“8.25”交通死亡事故，在调解过程中，死者家属就对调解人员发动了语言攻击，无端指责调解人员。

    2、村级调解组织在制作调解协议书的能力有待进一步提高。近年来，虽然辖区村级调解组织调解了大量的房屋宅地、婚姻家庭等矛盾纠纷，但由于多方面条件限制，村级调解组织普遍不重视调解协议书的制作，同时有的村干部不会书写调解协议书，而有的虽然能写但很不规范，比如村级调解协议书全部把调解人写成见证人（也许是历来的传统导致，把调解人员写成见证人是霓屿辖区各村一个很难改变的习惯，近两年虽然多次强调提醒，但时至今日，依然如故。）。不重视调解协议书的撰写或者协议书不规范，一旦碰到事后当事人反悔，就极有可能会引发新的矛盾。

    3、村级调解组织网络有待进一步加强，调解中坚力量不够强大。目前，辖区各村名义上都建立了调解组织，但在具体的工作中，真正发挥调解中坚力量的仍然是村支书及村主任等寥寥数人。然而由于村干部担任的职务多，工作任务十分繁重，无法把主要精力用在调解工作上；同时个别村干部基于换届选举或老好人思想等方面的考量，在调解工作中畏首畏尾。

    4、管事公婆机制有待于进一步发挥。就目前来言，管事公婆虽然积极参与各村的矛盾纠纷的化解工作，也取得了一定的成效，但管事公婆的积极性不均衡，存在部分管事公婆人员出工不出力甚或不出工的现象。

    5、信访工作的考核机制增加维稳调解的难度。就目前来看，辖区某些纠纷当事人在处理某些个人矛盾纠纷时，动不动就以信访相要挟，比如某某教堂坟墓处理中余家兄弟、林某某打架斗殴事件、“8.25”交通死亡事故、沈某某信访案件等等。

    6、非正常死亡事故纠纷当事人家属借尸闹事较为普遍。在一些重大疑难纠纷，特别是非正常死亡事故中，死者家属往往以弱者的身份借机闹事、扩大事态。比如“8.25”黄某某交通死亡事故中，死者家属就无视有关规定，借尸闹事，堵塞公路；“6.29”黄某某在某景区溺水死亡事故，死者家属也将尸体停放在景区多日，致使景区不得不暂停对外开放。这些事件，在社会上造成很不好的影响。

    7、人身损害赔偿调解现场一方当事人纠集人员众多，易导致事态激化。有些人身损害纠纷调解时，当事人及其家属往往不听从劝告，聚集很多人在调解现场，由于人多事杂，当事人情绪往往容易失控，最终导致矛盾激化。比如黄某某生产事故导致的9级伤残人身损害赔偿，双方均不听从调解人员事先劝告，几次调解均组织众多的亲戚等人到场并屡次擅自进入调解室，而且在调解时一言不合即互相谩骂，第二次调解时，甚至发生较为激烈的身体冲突，后经强行劝阻，双方才平息了事态，该纠纷调解从上午9时许，一直进行到下午3:30分才最终调解成功。

    8、重点工程建设引发的群体性事件呈多发态势，且维稳化解难度大。目前，市县重点工程齐聚霓屿，因重点工程建设引发的矛盾较多，同时这些矛盾基本上呈现的是群体性性质，涉及利益分配，牵涉的部门多、行业多、人员多，单靠街道本级往往很难解决。这些群体性事件在处置过程中，稍有不慎便可能在短时间内激化，甚或转化为刑事案件。

   （1）房屋震损补偿款、土地与滩涂征用补偿款等不能及时到位，导致某些政策处理滞后，致使很多答应群众的赔偿不能及时兑现，引起群众不满，以致对今后新的政策处理产生抵触心理。——分析：这其中固然有政策补偿资金不能及时到位，房屋震裂鉴定工作量大不能及时鉴定等原因；但也有因有些群众缺少主见，有盲从心态，对某些蛊惑性的言语缺少分辨能力，从而参与集体起哄闹事；或因部分群众有着公家的钱不要白不要的心态，夸大实际损失甚至漫天要价，从而增加纠纷处理难度（如布袋岙二期围垦外海区的柯某某、陈某某等人的紫菜养殖撞损纠纷，因涉及多年前的退养政策而趁机漫天要价，夸大实际损失，提出高达几十万的赔偿要求而纠缠不止，后实际赔偿42000元）。

    （2）料场开采对村民日常生产生活产生影响，造成部分群众近期利益受损，意见较大。霓屿有大小十几个工程在施工，工程建设造成房屋震裂，海区养殖收益降低，尘土飞扬造成空气污染，料场开采时施工方擅自增加开采炸药使用量等等，对群众利益产生较大影响，致使群众对工程的意义及对今后的发展存有疑惑，认为当前工程的建设，霓屿群众没有受益，反而又要遭受工程的建设造成的对生活、生产的影响，意见较大。——分析：群众当前利益与长远利益的纠结，是目前政策处理的难点，需加强研究思考。

    （3）随着征地赔偿款的急剧增加，部分村民要求分发村集体土地征用赔偿款的心态极为强烈，但该款项的分发涉及方方面面，牵涉很多法律与现实的难题，一旦处理不妥，恐会留下维稳的隐患。——分析：群众分钱的心态可以理解，但该项工作的重心不应该局限于街道、村这两级层面，这项工作，应该由市县或更上一层部门统筹考虑，出台相对规范的范本给基层参考。

    （4）某些家族的兄弟、妯娌等亲戚之间因承包地以及房屋被征用的补偿款分配问题产生争执的情况日渐增多，目前这种现象在某某村比较普遍，今后随着各村的家庭承包地以及祖上遗留房产被征用的增加，这种兄弟、妯娌等亲戚之间，在利益面前，不顾亲情而互相吵闹甚或打架斗殴的趋势将日渐增加，对维稳调解有一定的压力。——分析：土地承包是历史遗留的问题，一来因当时各种条件的限制，各村在土地承包上存在底册不清，擅自终止部分人员的承包权利等不甚完善的地方；二来土地承包牵涉到很多的法律问题，情况比较复杂，基层没有能力、也没有权利擅自解释；三来某些家族成员之间血缘关系、赡养力度等情况极为复杂，理顺调解这类纠纷要花费较多精力（如某某村民娄某某亡故后其遗留下来的山背自然村房产被征用的分配纠纷）。

    三、矛盾纠纷与其他不稳定因素的应对措施

    1、建立健全矛盾纠纷联排联调机制

    积极整合各种力量、整体联动、健全制度、规范运作，增强对矛盾纠纷的调处力度，形成职能部门各司其职，全社会共同参与的矛盾纠纷大调解工作格局。

    （1）街道和县有关部门的联排联防联调。一是街道要积极联合县政法委、法院、信访局、司法局、住建局、土地局、公安局、法院、妇联、渔政等单位，对当前社会热点、难点纠纷（如滩涂、土地、房屋征用征收发生的安置补偿争议）等开展排查调处，共同建立健全有效的联防联调工作机制（某某村陈某某落水死亡纠纷，街道和县渔政部门就很好的发挥了联防联调的作用；“8.25”交通死亡事故纠纷，街道和公安部门也发挥了很好的联防联调作用），以便及时解决问题、就地化解矛盾；二是积极发挥县检察院在社区联络点的作用，并协调其经常派人开展法律讲座，解答群众法律咨询，参与某些疑难纠纷调处，而不只是在我们社区设置一个牌子了事；三是协调县法院，并建议就某些简易案件实行实地现场审判，以便通过个案的审判，有效宣传法律，提高群众法律意识，有利于今后类似矛盾纠纷的人民调解，提高法院和基层调解组织在调处民事纠纷工作上的良性互动。

    （2）街道本级的联排联调。一是与派出所加大协调，对一些治安案件、轻微刑事案件引发的民事赔偿等纠纷在法律允许的刑事和解范围内及时给予化解，避免矛盾激化；二是土地、规划办事窗口对疑难的房屋宅基地纠纷要及时介入，以发挥他们的专长；三是街道有关科室也要积极介入某些纠纷的调处，以发挥群体作用。

    （3）完善综治工作议事制度。定期（如每季度）召开矛盾纠纷、不稳定因素排查分析、信访工作分析会等工作例会，对各类矛盾纠纷及其苗头进行综合分析梳理讨论，对复杂疑难的不稳定因素（矛盾纠纷）实施领导包案制，由驻村领导协同驻村干部协同化解；对需要联动相关部门共同调解解决的矛盾纠纷进行协调部署。

    （4）做好纠纷信息排查管理工作。完善综治网格化信息平台运行机制建设，进一步发挥综治联防作用：一是实行综治中心档案管理和应急信息专人负责制，确保综治工作各类信息的掌握、上报和管理等工作及时有序，使街道综治工作人员及时交流和掌握综治各项工作情况，做到信息对称。二是进一步发挥管事公婆身处基层各个角落的实际，明确纠纷信息排查快报体系，切实落实好突发事件的逐级排查上报工作。三是突出对村级负责人的责任追究，强化涉及社稳动态信息的掌控意识，严格考核奖惩制，对因推诿扯皮、衔接不畅，酿成集访、上访的，要追究责任，对工作成绩突出给予表彰和奖励。四是进一步加强技防和人防互补措施，完善联动大排查机制的运行，综治中心要积极联合派出所、安监等部门、科室深入工地、出租房等区域开展检查和专项整治活动，同时加强做好监控视频的建设。

    2、强化基层人民调解工作

    （1）切实强化人民调解员工作培训。采取“请上来”和“走下去”等方法聘请县法院和司法行政工作人员着重就调解常用法律法规知识、调解基本技巧和调解协议书规范制作等进行集中培训，进一步提高了人民调解员依法调解能力。

    （2）加强对调解协议书规范化制作的指导。日常工作中，街道调委会要加强指导，督促村级调解组织不断完善和规范人民调解协议书的表述方式，在制作上把握好针对性、逻辑性、规范性原则，真正达到有理有据、以理服人的效果，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分、制作要件残缺等问题的发生，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。

    （3）探讨建立管事公婆评价机制。制定管事公婆月工作考核机制，要求各村按时上报管事公婆工作情况，对出工不出力等工作不积极、成效不明显或年纪明显偏大的部分管事公婆进行调整；对因老好人心理而不如实汇报管事公婆工作业绩的村，实行该月综治考核扣分机制；加大对管事公婆的业务培训，特别是要对他们及时进行政策宣讲，督促他们积极开展宣传工作，配合街道的政策处理工作；探讨建立管事公婆之星的评定，每季度评定1到3名工作比较突出，成效显著的管事公婆，并给以一定的物质奖励。

    （4）探讨建立重点政策处理调解室，加强对产权纠纷、海区纠纷等调解力度。针对房屋产权、承包地征用、紫菜养殖滩涂征用等系列由霓屿重点工程开工建设引发的矛盾纠纷，建议探讨建立重点政策处理调解室的专项调解机制，抽调专门人员调解这类纠纷，并视工作情况给以一定的的物质奖励。

    3、以重点工程政策处理为中心做好“山海文章”

    （1）建议有针对性的开展百姓平安对话，提前介入矛盾纠纷防控。街道主要领导带队深入重点村开展重点工程建设百姓平安对话，宣传相关政策以及重点工程给群众带来的实惠，展望未来发展前景，进一步增强群众维护稳定的自觉性。

    （2）继续完善重点工程政策处理举措，增强工作实效。针对重点工程施工爆破损坏民房等引发矛盾纠纷，甚至出现阻挠工程施工的现象，要做好房屋受损前后现状证据保全，为受工程施工爆破影响的民房建立详实的电子档案，保障受损理赔工作准确有序。

    （3）实行领导成员负责包案调处，增强矛盾纠纷稳控力度。以群众信访问题为重点，街道班子成员根据分管工作或驻村情况，深入重点村了解有关情况，主动联系群众商讨解决问题等方式，制定相应解决措施和防范预案，牢牢掌握矛盾纠纷动态。

    （4）对海区养殖情况进行排摸，确保底册清楚。在街道统一安排下，充分发挥渔家卫士以及管事公婆的作用，对海区养殖物情况进行一次拍摸，确保对海区的养殖情况有一个比较客观的把握，为今后的政策处理提供一个较为全面客观的参考依据。

    （5）加强对工程施工方建设的督查力度。针对目前个别工程的施工方为加快施工进度，获得更高的经济利益，在施工过程中擅自增加炸药量以及更改施工时间，加深影响百姓日常生活这一现象，街道要加强监督力度，避免某不稳定因素的不必要的发生。