作者：新疆维吾尔族自治区额敏县人民法院民二庭副庭长 黄宝珠

    司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。司法独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的制度重构。司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。

    随着当代中国法治化进程的加快，司法改革正在紧锣密鼓地进行。在这一项庞大而又复杂的司法工程当中，司法独立无疑是能够牵一发而动全身的突破口。虽然我国早已确立了人民法院依法独立行使审判权的原则，有人称之为“中国特色的司法独立”，但日渐加快的社会民主化、国家法治化进程使这司法独立的种种不足暴露无遗。建立完备的制度来保障司法真正独立已经迫在眉睫。

    一、司法独立概述

    在其他国家，普遍的观点认为，司法、司法权和司法机关既不同于立法、立法权和立法机关，也有别于行政、行政权和行政机关，司法机关即审判机关或法院，司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。例如，美国《联邦宪法》第3条第1款规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。” 日本《宪法》第76条第1款规定：“一切司法权属于最高法院及由法律设置的下级法院。”正因为如此，司法独立也称为审判独立。我国学术界一般认为，司法机关有狭义和广义之分，狭义的司法机关指法院或国家审判机关，但对广义的司法机关的范围认识却不统一，主要有三种不同的理解：第一种认为除法院外，还包括检察机关；第二种认为行使国家审判权、检察权和管理司法行政工作的机关都是司法机关；第三种认为除了第二种观点以外,还包括公安机关。综观我国高等院校中的所有法学教材，一致认为司法权既包括审判权，也包括检察权，我国的司法体制也体现了这一点，称法院、检察院为司法机关，这在中国是约定俗成的。狭义的司法含义没有争议，也体现了司法改革的方向和意义，故本文所称司法采用狭义。德国学者将独立而不受干涉具体界定为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好，偏见与激情。从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性干预为内容、为标志。所以，笔者这样表述司法独立的含义：经国家确权的中立机关及其工作人员在按照法定程序和方法对冲突事实适用法律的过程中排除任何非理性干预的法律自主性。我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”美国法学家亨利·米斯也认为：在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了 ┅┅ 法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。” 宪法从审判权（狭义的司法权）运行的角度确定司法独立原则，而亨利·米斯则精辟地表述了法官独立、法院独立的重要性。法官个人独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有法院独立，单个法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就不可能有司法独立。法院独立审判与法官个人独立之间的关系就如同结构与其组成部分之间的关系，没有一个好的结构，组成部分豪无根据，没有组成部分，结构毫无意义。而我国，虽然法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。但实际上法官并未能够独立。不论是从法院的内部结构还是从审判方式来看，包括上下级法院的关系及法官个人和法院的关系，中国的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官个人独立在整个制度中并没有得到承认。

    二、司法独立的意义分析

    （一）司法独立是司法公正的必要条件

    司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为特征；行政以命令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。”为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。

    （二）司法独立有利于定分止争、化解矛盾，维护社会秩序和稳定

    司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院，四个判决，八年官司，一张白纸”的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动荡不安可想而知。只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。

    （三）司法独立能够提升审判质效

    在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。在中国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度, 司法独立显得尤为重要。当打官司被戏称为“打关系”，我们在付之一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源。权大于法，以权压法的事例也并不鲜见，这些绝不是文明的法治社会所可以容忍的。

    三、司法独立的制度构建与设想

    司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具有荣誉、地位的支配权,而且执掌社会的武力；立法机关不仅掌握财政，而且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，又无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其判断亦需要借助于行政部门的力量。”司法部门的弱小必然招致其他部门的侵犯、威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。正如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。”如果不具备切实可行、坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为重要。

    （一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行

    摆脱司法权的地方化，克服地方保护主义。众所皆知，由于司法机关的组织体系、人事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法人员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地！要消除这些弊病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生、吴泽勇两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各级法院可以这样设置：1.最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验，对向最高法院上诉的案件进行限制；第二，最高法院审理上诉案件不作事实审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院的改革，一是严格控制受理一审案件的数量，使其主要精力放在上诉案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置模式，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出发，重新划分，全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法院。高级法院之下可设两个左右分院，这样现有的高级法院机构实际上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改革，应当作为普通案件的初审法院来设置，并应当精简数量，但可设派出机构。4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适用简易程序审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普通庭起诉，也可以选择向中级法院起诉。5.对于人民法庭，应当是基层法院的派出机构，其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。这种构想能在很大程度上克服司法权的地方化影响，具有极大的参考作用，在改革法院体制时可以在此基础上进行完善。

    （二）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度

    我国宪法规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内部监督，而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度，取消了二审程序，使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导，有违法院之间相互独立的司法独立要求。其实，法院等级的不同只是审级的不同、受理权限的不同、裁决终极效力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、约束。上级法院可以改变下级法院的判决，是为了纠正下级法院已经出现的错误，并不意味着后者成为前者的下属。尤为重要的是，上级法院对下级法院的程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的审判，则下级法院的判决体现的就是上级法院法官的意志，在这种情况下，二审程序就没了意义。因此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。

    （三）改造审判委员会的运作机制，保证法官独立和司法公正

    审委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保证案件的审判质量发挥过重要作用。鉴于目前审判人员的业务素质总体上仍不高，在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断，在杜绝向上级法院请示汇报时，难免会在如何裁判上犹豫不决，特别是新形势下，各种社会关系日益复杂，法院又必须作出处理，调解也常达不成一致意见，在这样的情况下，让一个由工作经验比较丰富、学识相对较高的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确实能起到集思广益，兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为外行，了解案情的内行——该案的承办人却没有表决权；其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性，换言之，其是通过剥夺原告、被告与其他当事者的基本权利——获得公正审判的权利来运行的；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存在任意扩张的可能性，讨论的案件越多，对单个案件讨论所花费的时间和精力就越少，出现错误的可能性就越大，其实施结果无法使人满意。成员们不参加庭审，只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的疑难案件作出决断，确有武断之嫌，如果承审法官在汇报时由于主官或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判，浪费了诉讼资源，降低了工作效率，既非公正，又不高效。更严重的是，由于审委会成员都是院长、庭长，常过问法官对案件的审理，以其高人一等的身份干涉法官独立办案。所以必须重新制定审委会规程，确定其合理权限，严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序，使审委会审理案件不能游离于审判规则之外，也必须按照法律规定的审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信，而不是听听汇报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求，避免谁行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办案能力，工作经验的综合水平为选拔标准。这样才能避免其短，发扬其长，维护司法独立，提高审判质量。

    四、司法独立与对司法的监督的关系

    我们追求司法独立，并不是否认对司法进行监督的重大意义。孟德斯鸠早已论述了这种必要性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。但对司法进行监督又不能干扰司法独立，不能以监督为名行干扰之实，因此，要处理好司法独立与权力监督之间的关系。总而言之，在坚持司法独立的前提下，完善对司法的监督。就我国而言，对司法的监督形式大致有：人民法院内部的审判监督、党对司法工作的领导和监督、人大的法律监督、政协的民主监督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆
论监督和社会公众的监督等。从实践来看，由于各种因素的制约，这些监督未能发挥应有的作用，需要加强并完善监督机制。下面就其中的几种主要监督方式作简要叙述。

    1、法院内部审判监督。其主要形式有：1.由审监庭依审判监督程序对生效判决进行监督；2.上级法院对下级法院非程序性的监督；3.庭长、主管院长对具体案件的监督；4.审判委员会的监督；5.以立审分开、审监分开的形式实行各部门之间的监督；6.实行违法审判责任追究。这样的监督注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判权运行过程的合理有效的控制，且其行政化特征十分明显，不符合审
判活动的原则。

    2、党对司法工作的领导和监督。坚持党对司法工作的领导是社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义司法的一大特色。要坚持党对司法工作政治领导（指政策领导和组织领导，而不是具体业务工作的领导），不能搞个案监督，个案监督其实质是干涉司法独立。但在案件审理过程中，党委可以调阅案件，书记可以批示案件，政法委可以对案件具体问题进行协调、讨论，表面上似乎强化了党的领导，实则发生地方保护主义，而且党委成员并非都具有专业的法律知识，加之根本没有参加庭审过程，却对案件作出讨论和决定，极难保证对案件事实认定全面清楚、适用法律准确，已经严重损害了我国法制的统一性和司法的独立性，并导致不正之风、司法腐败，大大削弱了党在人民心目中的形象和权威。

    3、检察监督。我国宪法对检察机关的性质确定为“国家的法律监督机关”，根据人民检察院组织法和诉讼法的规定，检察机关的职权为侦察权、公诉权和监督权。以通过对法院审判的制约来保障当事人司法上自由意志的实现为出发点的民事检察监督[13] 确实能够弥补因当事人势单力薄，提起再审后不一定会引起足够注意的不足。然而在实际
工作中，检察机关的第一角色是公诉人，其次是立案侦察机关，监督是最为薄弱的一环，没有得到应有的注意，对司法的监督几乎名存实亡，与检察机关的法律性质定位极不适合，应进行必要的加强和完善。

    4、人大监督。人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责并受它监督，人大对司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督都合理合法，监督也有合法与非法之分，或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督，而是破坏，这是思考问题的两个不同角度。但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的行使以不损害另一种合法权力为前提，根据某法律规定来办事也不能违反其他的法律规定。人大监督有法律依据，司法独立同样如此，不能为了行使人大监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅与法无据，而且违反了法律规定，成为法所不容的非法监督。一样的道理，正确行使司法权也不能侵犯合法的监督权。当前，有些地方进行人大个案监督的试验，如果个案监督已经干涉法院对具体案件的正当审理，实际上行使了类似审判权的职权，就事实上违反了司法独立的原则，容易形成一系列不良影响，无疑是不可取的。要是人大发现法院或法官在案件的审理过程中，确有违法行为，可以建议追究有关人员的法律责任，但并不能对案件进行任何的指示。在我国,监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。虽然人大在一定程度上确实履行了监督职责，但力度远远不够，存在许多问题，主要体现在：监督机构不健全，对监督的保障没有制度化，监督队伍的素质不够理想。因此，要尽快进行监督立法，建立专门的监督机构，确立监督责任。人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包括：1.听取并审议法院的工作报告，并可经过讨论作出相应的决议；2.对法院的工作进行询问和质询；3.对法院制定的司法解释和其他规范性文件进行审查；4.人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。但是，人大应避免直接对案件进行审查；不应该对案件的处理提出建议或决定；严防支持一方当事人对抗已生效的判决；防止个人或团体利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督；避免通过决议等形式把上述做法合法化，或直接撤销，变更法院的判决；严防出于保护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督，从而使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺；防止行政机关或个人通过人大或代表对案件进行干预。总之，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的归根结底在于保证审判的公平、正义，而我们追求的司法独立其要旨也在于此。因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合理合法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、破坏司法独立。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督，只不过戴着“监督”的帽子罢了，是批着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这也是依法治国的内在要求。

    2013年8月29日

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