作者：武心国  马春斌  王予栋  张长青

    人民调解是我国独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情，成本低、效率高等特点，在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。随着我国改革开放进入关键期和攻坚期，源于发展的不平衡以及利益格局深刻调整，其所带来的社会矛盾和纠纷也进入易发和高发阶段。面对新形势、新挑战如何进一步加强人民调解工作，为保障新时期经济社会稳定和发展做出司法行政工作的新贡献，仍是一个大课题。为此，笔者结合肥城市人民调解工作机制创新实践，对加强人民调解工作机制建设维护社会稳定方面存在的问题及对策作相对粗浅的探讨。

    一、肥城市人民调解工作机制主要探索和实践

    近年来，肥城市司法局拓宽工作思路，探索建立“五级四化一确认”人民调解模式和“以案定补”激励机制，开展“万名人民调解员大培训”工程和“法律服务大回访、司法为民万户行”活动，促进了调解组织建设，活跃了调解氛围，提高了调解能力，提升了社会满意度，产生了较好的社会效果。

    （一）创新调解模式，强化了组织，延伸了触角

    积极探索建立“五级四化一确认”的新型人民调解模式，构建“司法主导，部门齐抓，各方互动，全民参与”的大调解工作新格局，及时排查调处各类矛盾纠纷，有力地维护了社会大局的持续稳定。

    1.健全五级网络，延伸调解触角。坚持把“调解组织建到最基层，把调解工作做到最基层”的理念，大力拓展基层多角度调解组织。一是建立村民小组和家族调解组织。在加强市、街镇、村居调解组织建设的同时，把调解工作向村民小组、家族延伸，形成五级调解网络。各村民小组都选拔威望高、热心调解、有一定文化素养的村民，担任调解小组长，负责本小组内的矛盾纠纷排查、化解工作。在大家族，由家族中有威望的人出任调解员，负责本家族内的矛盾纠纷摆查、化解工作，依靠群众做好群众调解工作。二是发展行业调解组织。针对行业矛盾纠纷发案增多，化解专业性强的特点，在卫生行业，建立医患纠纷调委会，聘请专家进行调处；在交通安全管理行业，建立道路交通事故赔偿调解中心，委派6名专职律师负责交通事故调解工作；在劳动保障行业，建立劳资纠纷调解委员会，吸纳退休法官、工会会员参与。在商业、供电、餐饮、物资、烟草等行业，也都建立起调解组织，发挥了独特的行业调解优势。全市上下建立起了“以市矛盾纠纷调解中心为龙头，以街镇调解中心为主体，以村调委会为重点，以村民小组、家族调解为基础”的五级纵向调解组织。目前，肥城市14个镇街均已建立了人民调解指导委员会和人民调解中心，605个行政村（居）都建立了调委会，还有2428个村民小组有了调解小组，全市还有3035个比较大的家族有了家族调解员，在医疗、交通等行业成立行业矛盾纠纷调解委员会18家，全市人民调解员达到11086人。做到了哪里有人群哪里就有调解组织，哪里有纠纷哪里立即就会有调解员出面化解。

    2.加强“四化”建设，规范调解流程。围绕规范调解工作，狠抓了“四化建设”：一是调解工作递进化。坚持属地管理和“谁主管、谁负责”，五级调解网络各负其责，不推不拖，本级的问题本级解决，确实化解不了的，逐级上报，协调解决。二是排查化解制度化。严格执行市一月一次、街镇半月一次、村居一周一次、小组和家族即时排查化解的工作制度，实现排查、调解全方位实时覆盖。三是协议执行回访化。坚持“谁调解、谁回访”，通过回访，听取协议双方的意见，及时改进工作，掌握调处效果和协议履行情况，对履行不全面或尚未履行协议的，督促相关当事人尽快履行协议，促进问题得到最终解决。四是调解队伍专业化。通过实施多角度、多层次的培训,提高调解队伍的专业化水平，通过建立健全行业调解组织，配齐不同行业的专业化调解队伍。

    3.规范司法确认，确保调解效果。联合综治、法院、公安等七个部门制定出台了《关于建立非诉讼调解司法确认机制的实施意见》，对调解协议，由法院进行审查确认，依法确认调解协议的效力，赋予其强制执行力，增强调解协议的权威性。市调解中心在基层法庭、司法所和相关18部门，都设立了调解协议司法确认联络办公室，明确了50名司法确认联络员，负责与法院、法庭之间的沟通联系。

    （二）实行“以案定补”，破解了难题，鼓起了干劲

    多年来由于人民调解工作经费不足，调解补贴不能及时到位，致使调解员积极性不高，有时还会产生“干多干少一个样”的不良情绪，降低了调解的效率和质量，成为制约人民调解工作发展的瓶颈。肥城市司法局在充分调研论证的基础上，依据《人民调解法》积极探索建立“以案定补”激励机制，适当给予基层调解员办案补贴，调动调解员工作积极性，促进了人民调解工作的健康开展。

    1.村调解主任享受固定岗位补贴。全市各村（居）调解委员会主任具体负责本村人民调解委员会各项工作事宜，享受固定岗位补贴，补贴标准为每人每月50元。对经考核连续三年被评为“优秀”等次的调解主任，在此补贴的基础上，按照20%的比例上调其岗位补贴。

    2.对调解成功的矛盾纠纷实行“以案定补”。对人民调解员调解的矛盾纠纷，视调解案件的难易程度给予人民调解员相应误工补贴。（1）一般纠纷。纠纷涉及当事人2人以上或涉及争议标的在1000元-5000元，经调查取证方能调解结案的纠纷。调处成功并制作规范调解卷宗的，每件补贴50元。（2）疑难复杂纠纷。纠纷当事人在5人以上或争议标的在5000元以上，需调查取证并制作谈话笔录、调查笔录，以书面方式调解结案的纠纷。调处成功并制作规范调解卷宗的，每件补贴200元。（3）一般群体性纠纷。纠纷当事人在20人以上，在一定范围内影响社会稳定的群体性事件，调处成功并制作规范调解卷宗的，每件补贴500元。（4）重大群体性纠纷。纠纷当事人在50人以上，影响社会稳定的群体性事件，调处成功并制作规范调解卷宗的，每件奖励1000元。

    （三）着力抓调解培训，提高了素质，提升了满意度

    做好人民调解工作关键靠广大的基层人民调解员。然而基层人民调解队伍有着较频繁的新旧交替，特别是新建立的村小组、家族调解组织和新成立的行业调解组织中，很多新的人民调解员对人民调解工作知识掌握的比较少，不系统、不全面，业务上不熟练、不规范。同时，一些老调解员在工作思路、调解技巧上缺乏创新，在应对一些新出现的、专业性强的社会矛盾纠纷时存在困难。一些新颁布实施的法律、法规知识不能等到及时学习和补充。人民调解员整体素质存在着参差不齐的现象。为此，肥城市多年来坚持实施了“万名人民调解员大培训”工程和“人民调解大回访”活动，在提高人民调解员素质和提升群众对人民调解的满意度上下功夫。

    1.着眼于全面提升人民调解员工作能力，实施“万名人民调解员大培训”工程。每年都制定详细的年度培训计划，逐级分批的对全市1万多名人民调解员进行培训。主要采取现场授课、以案释法、现场观摩、经验交流等多种形式，加强各级人民调解员在法律法规、政策、调解技巧等方面的培训学习。实施“大培训”工程取得了显著成效，人民调解员对自己从事的工作任务和要求更加明确，也掌握了工作的基本程序和方法，制作人民调解协议书更加规范，培养和造就了一支懂法律、懂政策、热爱人民调解工作，真正能为人民群众操心办事的人民调解员队伍。

    2.开展人民调解大回访活动，不断提升群众满意度。按照“谁调解，谁回访”的原则，对达成调解协议的，由调解组织通过进一步回访及时掌握纠纷调处的效果和协议履行情况；对履行不全面或尚未履行协议的，督促相关当事人尽快履行协议，使问题得到最终解决。大回访活动开展以来，实现了人民调解工作三个方面的新提高，即调解案件质量有新提高、调解工作社会地位有新提高、人民群众满意度有新提高，综合评价满意率达了100%。同时，在开展回访活动过程中，认真听取群众的意见建议，开展以案普法，收集到了大量的社情民意，促进了法律知识的宣传普及，这为更好地维护社会稳定奠定了基础。

    二、当前人民调解工作存在的主要困难和问题

    随着《人民调解法》的颁布实施，人民调解工作步入了规范化、法制化的发展轨道，人民调解的法律地位也有了提升，但是也存在着一些不足之处和亟待解决的问题制约着人民调解维护社会稳定作用的充分发挥。就肥城市而言，尽管当前人民调解组织已基本形成网络化格局，在维护社会稳定中也发挥着不可小觑的作用，但机制建设方面还存在一些不容忽视的问题，具体表现在以下几方面：

    （一）提升人民调解工作影响力的保障机制尚需建立

    人民调解当的是“消防员”，做的是“无形功”，打的是“预防针”，没有立竿见影的效果，往往被党委政府和人民群众的视为“软组织”，可有可无，导致人民调解工作难以摆上党委政府工作重要议事日程，由此造成一些困扰人民调解工作健康发展的突出问题长期得不到解决，还有不少群众认为调解没有强制力，出现矛盾纠纷不是诉讼就是上访，这些因素严重影响了人民调解职能的有效发挥。但人民调解工作是维护社会稳定的重要手段，它贴近人民群众，方式灵活多样，工作方法如“和风细雨”，相对其它手段易被群众接受，有着独特的优势。同时依法调解民间纠纷的过程，实际上就是法律适用的过程，也是宣传法律、用法律教育群众的过程，对推动依法治国，维护社会和谐有着不可替代的作用。因此，人民调解工作不但不能被冷落，还应建立健全相应的机制、制度以保障不断提升其影响力。

    （二）构建大调解工作格局的机制有待于加强

    “调解工作只是司法局、司法所的事，是调委会的事”的思想和内部分工分家的现象仍然存在，一定程度上削弱了调解工作的力量和力度。在当前民间主要矛盾纠纷发生新变化，呈现多样化、复杂化的新形势下，开展调解工作必须运用综合手段，多方协调才能达到更好效果。

    （三）人民调解化解社会热点纠纷工作机制有待于建立完善

    随着经济社会的发展，劳资、医患、环保、交通事故等具有较强行业性、专业性特点的新型矛盾纠纷不断出现并日益增多，以民生问题为主的矛盾纠纷不断升级，群体性事件多发，成为影响经济发展和社会稳定的热点问题，也对新时期人民调解工作提出了新的要求和挑战。如何应对新形势、新要求，探索建立人民调解化解社会热点纠纷工作机制，及时排查化解，引导矛盾纠纷依靠正确途径解决，避免激化，给人民调解工作带来了新挑战。

    （四）人民调解工作规范化机制还需充实

    各级调委会的基础建设、运行管理模式仍需规范；培训力度需要进一步加大，具有专业知识和工作经验、较强调解能力、热爱调解工作的专职调解员还相对缺乏；人民调解协议书、档案资料、工作流程等方面仍需进一步规范。随着人民调解协议被赋予法律效力和公民法律意识的提高，人民调解工作的规范化水平，已成为当前发挥调解职能作用，树立人民调解公信力的关键。一整套规范化建设机制亟需建立，以促进人民调解工作规范化长远发展。

    三、抓好人民调解运行机制建设，推进人民调解长远发展

    解决人民调解工作存在的困难和问题，使人民调解工作充分发挥出自身的优势和作用，为经济社会发展做出应有的贡献，需要加强人民调解一系列运行机制建设来支撑。

    （一）建立健全提升全社会重视机制，扩大人民调解工作的社会影响力

    党委政府要在充分认识到人民调解工作重要性的同时，把人民调解工作纳入党委政府工作的重要议事日程，与社会治安综合治理、人民群众来信来访工作统一谋划、统筹安排，定期听取汇报，认真研究解决工作中的重大问题，形成长效领导议事机制。要把对《人民调解法》和人民调解工作的宣传列为本地宣传工作的重要内容，特别是普法宣传的重要内容，积极引导社会各界关心、支持和参与人民调解工作，形成长效宣传机制；注重发挥人民调解工作的法制宣传教育功能，把个案调解与有针对性地开展法制宣传教育结合起来，不断增强人民调解工作的社会影响力，形成人民调解自我宣传机制。通过以上机制的落实提升人民调解工作的社会重视程度，推动人民调解工作的深入开展。

    （二）推进完善工作保障机制，加大对人民调解工作的投入

    人民调解工作是保证社会稳定的基础工作，其不收费的性质，决定了其运行需要政府给予经费保障和办公场所和设施保障。因此，要结合各地实际，按照财政部和司法部联合下发的《关于进一步加强调解工作经费保障的意见》（财行[2007]179号）和《人民调解法》的要求，把人民调解工作的指导、宣传、培训经费，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费纳入专项财政预算，随经济社会发展递增，建立起刚性的人民调解工作经费保障机制；同时要全面健全并落实市（县）级、镇（乡、街道）“以案定补”的激励机制，着力提高人民调解案件的奖励额度，并逐年稳步增长。

    （三）拓宽拓深组织网络发展机制，加强人民调解队伍建设

    继续做大市（县）级矛盾纠纷调解中心和镇（乡、街道）矛盾纠纷调解中心建设，充分发挥其在化解疑难复杂纠纷、指导村（居、社区）调解组织开展工作中的作用，同时全面构建“大调解”工作机制；着力巩固和完善村（居、社区）人民调解委员会建设，充分发挥其战斗堡垒作用；着力打造村小组、家族调解组织，延伸调解触角，确保调解从抓早、抓小做起；加快推进企事业单位、新兴组织建立调解组织，对不能正常开展工作的调解委员会和人民调解员进行梳理整顿，确保人民调解委员会的组织落实、制度落实、工作落实；积极探索医疗纠纷、交通肇事纠纷等专业性人民调解组织建设，着力推进医疗纠纷调解组织的实体化运作进程；积极引导和推进在流动人口聚居区、大型集贸市场、物业管理小区等建立调解组织，扩大人民调解网络的覆盖面。

    （四）抓实抓细工作落实机制，推进人民调解规范化发展

    建立完善预警机制，实现调解工作阵地前延，及时发现和解决苗头性、倾向性问题，将矛盾纠纷消除在萌芽状态，化解在基层；落实矛盾纠纷调解责任制，将纠纷按复杂程度层层落实责任，做到矛盾不上交。加强对人民调解工作的法律指导，规范调解案件回访、信息报告、人民调解员资格认证、持证上岗制度等各项工作制度，实行调解程序、调解纪律及当事人权利和义务公开制度；规范人民调解的受理、登记、调查、调解、回访等程序，做到依法规范调解；规范人民调解协议书，做到一案一卷，统一标识徽，章规范整理，及时归档，妥善保管。切实遵循依法调解、平等自愿、尊重当事人诉讼权利的原则，不过分夸大人民调解的作用和适用，依法维护当事人合法权益。加大人民调解协议司法确认力度，增强协议的法律执行力。

    （五）创新构建化解社会热点纠纷工作机制，发挥好人民调解参与维护社会稳定的独特优势

    构建人民调解化解社会热点纠纷机制，首先必须加强行业性专业人民调解组织建设，这是社会热点纠纷的行业性、专业性特点对构建人民调解化解社会热点纠纷工作机制的客观要求。只有针对不同社会热点纠纷的行业特点，建立与之相应的专业人民调解组织，设立“专科门诊”，才能从根本上解决传统人民调解组织、传统工作机制在化解社会热点纠纷方面不相适应的问题。其次，要加强专业化、职业化人民调解员队伍建设，这是建立和完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制必不可少的重要一环。肥城市建立医疗纠纷人民调解委员会的实践，也充分说明了这一点。目前，行业性专业人民调解委员会的专职人民调解员，可以在退休专业人员、法官、检察官和大专以上学历的院校毕业生、基层法律服务工作者以及乡镇（街道）专职人民调解员等人员中选聘产生。特别是可以整合现有的城市的基层法律服务工作者队伍资源，积极引导、鼓励、支持他们在退出诉讼领域后，专职从事人民调解工作。第再次，着力提高人民调解组织和调解员化解社会热点纠纷的能力和水平。在培训计划的安排上，应当根据不同的对象，采取分批分类的方式进行，避免不分对象的一堂式的培训方式。要科学设置培训内容，提高培训工作的针对性和实效性。根据实际需要，适时编印相关调解工作手册，如《医患纠纷调处指南》、《 劳资纠纷调处指南》、《 工伤事故纠纷调处指南》等，为广大调解员调处热点纠纷提供指导和帮助。此外，要进一步注重在人民调解员中选任人民陪审员，使更多的人民调解员有机会参与审判工作，在司法实践中不断提高政治素质和业务水平。

    （六）重视健全基层司法行政发展壮大机制，加强基层人民调解基础建设

    当前，基层人民调解工作的指导和管理工作，主要还是依靠县级司法行政部门；行业性专业人民调解委员会建设及其日常工作的指导和管理，更需要依靠县级司法行政部门。县级司法行政长期以来由于受自身职能劣势的影响，发展相对缓慢，对加强人民调解工作相对乏力。因此要进一步形成发展壮大县级司法行政工作的长效机制，加强对县级司法行政工作的指导，确保司法行政机关有足够的经费和高素质的人员来深人开展指导管理人民调解工作。基层司法所直接承担着指导人民调解工作的职责和任务，要以加强司法所基础设施建设和队伍建设为重点，不断推进司法所规范化建设，形成制度。

    总之，人民调解是具有中国特色的法律制度，在调解民间纠纷、加强社会主义法制建设、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主政治建设等方面做出了积极贡献，成为维护社会稳定的一道重要防线。在新时期、新形势下，人民调解工作更应加强，要通过一系列制度建设不断规范提升这项工作，最大化的发挥其维护社会和谐稳定的独特优势！（作者单位：山东省肥城市司法局）

    2013年11月18日