作者：天津市南开区司法局基层工作管理科  张鸾珺

    改革开放以后，我国进入全面建设小康社会的阶段，社会发展进入快车道，经济发展也处在关键时期。我国在今后一个时期，发展机遇期和社会矛盾凸显期并存将是突出的特征。随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，各类社会矛盾和社会问题也不断涌现。加强社会管理创新、深化社会矛盾化解成为我国重要的政治课题之一。在人民调解机制不能充分发挥作用、行政调解功能逐渐淡化、诉讼因法治不够健全而不能完全承担起化解社会矛盾的重担的社会现实下，探索建立一种新的多元化矛盾化解机制就显得十分必要和急需。

    一、大调解机制下社会矛盾问题研究的必要性

    目前我国正处在社会转型期，社会矛盾凸显，矛盾种类日益多元化复杂化，普通社会矛盾上升成群体性事件的概率不断提升，在社会矛盾如此频发，矛盾日益尖锐的背景下，更加突显出研究大调解机制对构建和谐社会、深入社会管理创新具有重要意义。

   （一）构建社会主义和谐社会的必然要求

    2007年初中共中央发布《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、诉讼调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。党的十八大报告强调：“要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”构建大调解机制化解社会矛盾冲突，是构建社会主义和谐社会的内在要求。

    （二）有利于提高正确处理人民内部矛盾的能力

    党的十六届六中全会提出了“科学分析影响社会和谐的矛盾问题及其产生的原因，更加积极主动正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”的要求。十八大报告中也明确提出，“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制”；“完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”。因此，只有妥善处理各类社会矛盾，使矛盾诸方各得其所，和谐结合，达到多样性的统一，才能巩固执政党的社会基础，才能形成和谐相处的局面。”从这个角度来看，正确处理人民内部矛盾仍然是我国政治生活的主题，提高构建社会主义和谐社会的能力，关键是提高正确处理和解决复杂的人民内部矛盾的能力。

    （三）建设服务型政府的现实需要

    20世纪末，我国完成了经济发展型政府的打造，随着经济发展的不断加快，社会矛盾的不断凸显，“三个代表”重要思想和科学发展观理论的提出，建设“服务型”政府，被提上了我国建设的发展议程，在“经济发展型”政府时代，我们积累了大量的经济经验，但社会管理能力的停滞不前，导致了经济发展与社会管理发展出现了不同步，化解社会矛盾、处理紧急事件、社会工作管理等方面体现出了我国政府工作经验上的不足。所以，如何从“经济发展型”政府真正转变成为“服务型政府”，成为摆在各级政府面前的重要课题。真正成为服务型政府，就要从以往的对待经济管理的直接干预的方式跳脱出来，将“管理”与“服务”重新定位，将社会的重点关注转移到“服务”上来，将资源更多投入到社会管理和公共服务领域，对社会和谐、社会稳定、社会民生等问题投以更多的关注与重视。

    二、社会矛盾特点及其诱因

    （一）社会矛盾特点

    中国目前正处于社会体制改革、经济腾飞发展的新时期，随着思想观念的不断变化与提升、利益结构不断调整，社会矛盾不断凸显。在这特殊时期，社会矛盾表现形式复杂多样，同时也体现出新时期的时代特征，表现为：一是矛盾主体多样化，干群关系、群体性事件、劳资关系等矛盾纠纷主体复杂多样；二是社会矛盾形式多样化。突发性事件增多，社会矛盾发生到激化，时间越来越短，民转刑事件发生概率增高；对抗性、激烈性增强，矛盾冲突当事人情绪激烈难以控制，对抗的程度加剧；群体性事件易发多发，上访成为集体事件解决矛盾冲突的主要手段；三是社会矛盾内容多样化。矛盾冲突由简单民事纠纷逐渐发展成为交杂经济、行政、涉诉等问题的复杂型社会矛盾。总结来说这个时期社会矛盾冲突的特征集中体现为多发性、突发性、群体性、复杂性，而伴随着社会矛盾的不断凸显对于原有的社会矛盾的化解机制则构成了重大的挑战。为了不错失这个迅猛发展期给我们带来的机遇，为了维护社会的稳定和和谐，这些社会矛盾必须得到妥善地解决。

    （二）社会矛盾产生的原因分析

    新时期我国社会矛盾的产生，主要是由以下几个方面直接或间接造就的：

    第一，改革开放以来，社会结构发生了翻天覆地的变化。“让一部分人先富起来的”政策，导致了社会结构的深刻变化，财富出现两极分化的状态，城乡差异、东西部地区经济发展差异越来越明显。不均衡的发展状态导致人民心里失衡，由心里失衡到行为失控，看似遥远，但稍微一个契机就可以激化行为失控，导致群体性事件不断发生。

    第二，推进工业化，城市化和现代化建设，带来利益格局的调整导致社会纠纷急剧增加。随着不断变化的利益格局，各层面、各阶层、各地区、各个组织单位、个人与个人之见的利益差距逐渐加大，社会矛盾日益突出，从而引发到各种各样的矛盾和纠纷数目急剧增加，内容、形式也趋于复杂化。同时，随着利益格局的突变，具有新时期明显特征的矛盾纠纷激增，“下岗”是这一时代的特殊产物，也由此产生了新型的矛盾纠纷。

    第三，不成熟的市场机制，新的和旧的体制在交替中产生巨大的摩擦。现有的管理体制明显脱节与社会发展不相匹配，社会管理控制体系漏洞频出。社会主义市场经济高潮迭起，不断深入，在这样的一个加速发展的过程中，许多经济体制并存，交替更迭，由此产生了一些多元化主体，利益最大化成为经济主体追求的最高目标。在追求利益最大化的过程中，利用市场机制的不规范、法律上的诸多漏洞，摒弃诚信进行大量财富的原始积累，因而造成的各种矛盾纠纷不断出现，社会不稳定、不和谐的因素增长。

    第四，城市化进程加快，新型共同体正在生成。传统社会的社会价值观，思想在社会发展进程中逐渐转变成为经济共同体的利益。村办企业的大力发展就是，经济共同体在乡村社会发育征兆。另一方面，城市化进程的加快，农民大量向城市迁移，但由于我国户籍制度的限制，很多进程的农民没有组织保护，缺少一定的社会保障，导致他们权力收到损害时无处救济，只能采取自救，往往通过暴力手段来达到目的。

    第五，腐败成为诱发社会矛盾的关键因素。腐败是社会发展到一定阶段必然会出现的一种社会现状，无论古代还是现代，无论资本主义国家还是社会主义国家，腐败都是领导阶层不能避免出现的现实。在现今我国正处在一个贪污腐败的高发期，市场经济下的各种社会矛盾问题大都因为各种利益分配不均或配置不合理而引起的。而引起这种不合理、不公平、不公正等现象，其中权力的腐败和权力的滥用是关键的因素，同时一些法律法规的不健全、权力的过于集中以及政府工作的不透明都在一定程度上催化了腐败的发生，也诱发了大量社会矛盾的产生。

    三、传统调解方式的发展与困境

    新中国成立时我国法律制度正处于起步阶段，这一时期我国的法制缺口比较大，这样的社会状态给我国调解制度创造了发展的机遇与平台。《人民调解委员会暂行组织通则》于1954年颁布实施，《通则》中明确了人民调解制度在我国法制建设中的地位，确立了人民调解制度的作用。随着我国经济的不断发展，法制不断健全，矛盾纠纷化解方式开始变得丰富起来，诉讼制度与调解制度在这个时期一起发展起来，但随着社会经济发展的进入一个高速发展期后，法制建设的进程也随着加快，诉讼制度被大众广泛的接受并越来越多的运用到实际解决纠纷中来。人民调解制度开始遭受冷遇，一度发展缓慢。以诉讼来解决矛盾的方式大行其道，但诉讼方式解决纠纷的效果并不能完全到达人民的预期，诉讼并不能解决所有的矛盾纠纷，而且诉讼程序之繁琐、时间之长、费用之高昂都限制了诉讼效果的进一步发挥。在此种情形下，人民开始思索，在新时期除了诉讼之外，还有没有其他更好的矛盾纠纷解决方式。换言之，之前一度发展缓慢的人民调解制度， 是否可以将矛盾纠纷提前分流，能化解的可以先通过人民调解方式进行化解，化解不了的再进行诉讼。传统的调解类型在社会转型期面临困难重重并难以适应社会矛盾突发的现实需要，也不能做到有效的及时缓和社会纠纷，人民调解机制化解矛盾纠纷的功能开始减弱。人民调解在西方被称为“东方经验”，在西方 ADR（Alternative Dispute Resolution）纠纷解决机制中已经发挥出了巨大作用，而在他的发源地中国，却因为在机制、手段和方法上落后于快速发展的社会生活，已不能完全适应新形势的需要。社会时代的发展要求我国构建一种行之有效的矛盾化解机制，改变传统单一式调解模式，改变以往相对独立的调处格局。人民调解作为第一道防线，在我国社会发展过程中曾经发挥过重要的作用，其本身具有众多优势，随着社会发展更迭，人民调解制度作用一度被弱化，在新时期的时代背景下，我们应重新建立起一种新型的调解模式，使这朵东方之花重新绽放。

    四、大调解机制产生的背景

    大调解作为一种矛盾化解机制，是在经济体制改革日趋成熟、改革开放不断深化、社会阶层利益结构巨变的情况下产生的。社会各类社会矛盾复杂多变、呈现出突发性、群体性等特点，使社会矛盾预防、化解变得越来越难。随着社会发展进程加快，矛盾纠纷的出现不再局限于“家门口的那点事”而是逐渐呈现出社会化的特点；矛盾纠纷参与主体的扩大化使纠纷争议的具体内容也随之复杂起来，特别是近年来城市改造过程加速，一些新型矛盾的出现使矛盾的复杂程度加大，像国企改革、城市基础设施建设的过程中出现大量的社会矛盾使矛盾纠纷客体也变得越来越复杂；社会经济体制的最终变化使人民群众从思想上也有了本质的改变，对民主、自由的追求使得人们开始注意自身的权益，在追求公平民主的道路上必然会做一定的抗争，这就在一定程度上给维护社会稳定的工作带来了巨大的难度及压力。这些变化的因素都挑战着传统调解模式的极限及抗压能力，也由此进入改革传统调解模式的新篇章。

    传统调解模式创新、社会矛盾纠纷化解、社会安定祥和都要求我们尽快建立一种新的化解纠纷模式，大调解机制就在此基础上建立起来。据统计表明，我国近年来上访案件中百分之九十以上属于民间纠纷，这说明大量的社会矛盾纠纷大多数是民间纠纷，属于人民内部矛盾的范畴，大调解机制的建立及运用可以化解绝大多数的民间矛盾。化解人民内部矛盾一直是我党工作中的重点，也是保证我国社会可持续发展的前提。纵观目前我国矛盾纠纷发生的种类来看，单一性的简单矛盾比例开始下降，具有多种矛盾相交错的复杂性社会矛盾纠纷大量产生，在这样的情况下，我们必须具体案例具体分析，每一个社会矛盾的化解方法都不是完全一样的，单纯的套用法律规定简单的进行判定是不可取的。探索多形式的化解模式、利用诉调对接和资源整合建立起一个多元化纠纷解决机制成为合理化解矛盾争端解决的重要课题。中国的传统文化一直推崇的“和”的价值观，所以构建大调解机制，符合中国国情，顺应世界潮流。而且调解机制在全世界许多国家得到了认可，这种机制是化解社会矛盾纠纷的有效方法，也成为各国普遍接受认可的机制之一，调解机制在全世界范围内运行起来成为一种新的趋势。妥善和及时化解在社会经济和发展中出现的各种矛盾纠纷，是构建和谐社会、推进平安建设必须解决的问题。2007年初中共中央发布《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、诉讼调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。这是中共中央首次提出建立大调解机制的基本内涵，这说明建立大调解机制，是新形势下正确处理人民内部矛盾的一项创新性工作，是构建社会主义和谐社会的内在要求。

    五、大调解化解社会矛盾的特点与积极意义

    由上文可以看出，大调解机制创新构建了一种区别于以往调解模式的多元化矛盾化解机制，其是人民群众积极探索，不断总结经验创造出来的具有鲜明时代特色，集体创造的成果。

    （一）调解主体的整体联动

    各地的“大调解”，产生的背景和方式都不尽相同，但基本模式都是由党政机关（或地方政府或政法委或人大或综治办）统一领导、政法委（或综治委）牵头协调，法院、司法机关、行政机关共同参与，相互协助、相互联动，整合零散资源，搭建一个多元化矛盾化解机制，这样的模式易于运用到实际工作中，人民群众接触起来比较容易。

    天津市南开区的大调解机制是由南开区委区政府统一领导部署、区政法委牵头、由司法局、法院、区法制办、区信访办、公安机关及其他职能部门共同参与、相互协作，联合社会其他各界力量，整合零散资源形成合力并整体联动的多元化矛盾化解机制，同时建立三级社会矛盾纠纷调处服务中心：区一级建立由党政领导挂帅、政法综治牵头、司法部门主办、其他部门为成员的社会矛盾纠纷排查调处工作领导小组，并成立社会矛盾纠纷调处服务中心作为办事机构；区司法局、综治办、公安局、法院、检察院、信访办等单位抽调专人常驻中心，调处中心内设纠纷受理室、纠纷调处室、综合督察室。街道成立以党政领导挂帅、综治牵头、依托司法，由公安、法庭、信访、计生、民政、劳动等部门共同参加的社会矛盾纠纷调处服务中心。街道调处中心应依托司法所成立，可与街道人民调解委员会合署办公。在社区、企事业单位依托人民调解委员会建立大调解基层组织网络，开设调解窗口，建立矛盾纠纷调解室，配备首席调解员。

    “大调解”工作组织协调和指导督促由综治委办负责；人民调解由司法行政部门牵头；行政调解由区政府负总责，法制部门牵头；司法调解由人民法院负责；在党委、政府的统一领导下，履职尽责，有机衔接，形成工作合力，综合运用各种手段，探索科学有效的方式方法，有效化解矛盾纠纷。其中，在人民调解中，司法行政部门要充分发挥业务指导作用，在巩固现有街道、社区调解组织的基础上，重点指导在区域性组织、行业性组织建立健全人民调解组织，形成纵向到底的人民调解组织网络；在行政调解中，重点建立横向到边的行政调解组织，由区政府法制部门牵头，督促区行政机关及其派出机构建立健全调解组织，设立调解室；在司法调解中，要发挥司法调解的主导作用，加强规范统一的司法调解组织，区人民法院按照诉前、诉中、诉后全程调解的要求建立调解组织，在重点建立立案调解中心，配齐配强中心调解人员的基础上，每个庭室都明确专门人员负责调解工作，并在基层人民法庭设立规范温馨的调解室。

    大调解机制的建立及其效果，与这种体制是分不开的。此前我国基层纠纷解决机制的混乱，很大程度上与各系统和机构之间缺乏协调，各自从自我利益和权力扩张出发，互相推诿和恶性竞争有关。各职能部门有自身需要完成的职能任务及目标，同一件矛盾纠纷对各个职能部门造成的影响不同，很难为了一个事件而自动形成一个有效的合作机制，各个部门拥有各自的处理事务流程，导致一定程度上的重复以及资源浪费，从而办事效率低下化解社会矛盾的效果不佳甚至反而激化了社会矛盾。

    所以为了更好的实现大调解机制，打破以往的体制，需要由党政机关统一领导部署，在权力上达到集中与统一，一是便于领导与协调；二是能破除各部门一味追求自身部门业绩的价值观念，构建维护社会稳定的长效机制，更多的追求营造良好的社会效果；三是便于更好的整合各部门的资源，形成整体联动及一体化的相互配合协调；四是确保各职能部门在发挥联动效应的同时保持各自部门的优势确保各部门的相对独立性。这种多元化纠纷解决机制，客观上能够使社会公众及当事人从中受益。

    （二）以解决处理纠纷或社会矛盾为中心

    强化信访功能，发挥信访化解矛盾的能力的提议虽然没有通过《信访条例》修改法案，没有最终实现在法律上进一步明确信访化解矛盾纠纷的功能，但实际生活中，为了解决积聚难解的社会矛盾，尤其是群体性纠纷，国家在现代司法难以迅速奏效的情况下，不得不适应当事人通过信访来表达诉求以及通过信访来化解矛盾的社会习惯。为了适应社会发展需求，当政者不能不对信访机制重新进行审视，对信访机制进行改革，整合社会力量加大资源投入，积极应对新时期的社会矛盾纠纷。“大调解”诞生在这种政府致力于追求稳定和谐，并已具有较强的经济实力的背景下，成为以一种以解决纠纷和维护社会稳定为中心，以信访为窗口，以人民调解为组织形式，以行政机构为中坚力量，以法院作为司法保障，由政府提供资源和资金，为当事人提供纠纷解决服务和救济的机制。其目标是力求在一个期待的时间段内，尽快和有效地处理各种历史积累下来的遗留问题和新产生的社会矛盾，具有明显的实用主义指向。

    “大调解”依托的社会矛盾调处中心，实际上是使传统的信访与行政机关的权力和职责直接沟通，从而改变信访不解决实际问题的难题，在未改变信访定位的同时，通过主管部门的共同协调，使上访案件及其他纠纷得到解决或处理。这种模式实际上是针对以往重复上访、多头上访以及各机构相互推诿、久拖不决的问题，加强行政机关的解纷能力，将各责任机构组织到一起，通过调解和协调使问题得到解决，从而终结上访的设置。它客观上建立了一种具有相应服务权限及职能的行政调处模式，在一定意义上也体现了行政理念由管理向服务的转变。

    （三）司法机关多方配合、积极参与

    与早期单纯人民调解模式不同，新型“大调解”最鲜明的特色是，地方党委在组织和倡导“大调解”时，并没有以命令的方式要求法院超越现行法律制度和程序参与或支持，而是将法院推向主导地位。这与司法政策的大局不谋而合，使得法院不再以消极的态度和封闭的立场对待其他解纷机制，而成为积极地参与者和推动者。例如，2010年天津市高级人民法院、市司法局联合出台了《关于建立诉前联合调解工作机制的若干意见》，联调中心坚持“调解优先，调判结合”原则，切实将调解工作贯穿于立案、审理、执行等各个环节，与人民法院密切配合，进一步加强诉前联合调解中心规范化建设，使部分诉讼案件在法院立案前通过人民调解得到化解。尽管各地法院在这一机制中的做法和参与程度不同，但认同已成为普遍趋势。法院不仅积极指导人民调解，同时也开始促进民间、行政和司法调解连结为一种多元化的系统。

    不言而喻，“大调解”的组织系统并不是由法院建立的，而是由党政决策机构牵头、以司法行政机关（司法所）为主经营组建起来的，但只有法院的支持和主导才能使调解的正当性和效益达到最大化。司法的核心地位可以淡化政治意识形态以及党政权力和行政色彩，也容易得到法学界的首肯。法院可通过对人民调解协议效力的认可对其加以支持，通过培训帮助调解员获得审判信息，预测裁判结果，把握调解尺度，并从人民调解员中选聘委托调解员和人民陪审员，协助和参与诉讼调解，尤其是诉前调解。同时，法院将指导培训人民调解员与巡回审判相结合，继续开通便民司法的道路，并通过与政府协调解决涉诉上访和群体性纠纷，这些都可能对本地区纠纷解决及稳定和谐产生明显的社会效果。从积极的意义看，司法机关作为综合治理中的一环，有利于形成司法救济与其他纠纷解决机制之间的良性协调。

    （四）信访机制的改造

    在“大调解”格局中，信访的功能再次被提上社会治理的中心。《信访条例》修改之后的事实证明，立即全面取消信访思路是行不通的；但是，在现有的制度框架下，民众和当事人对于信访的期待与其实际权限和能力严重脱节。在“大调解”中，乡镇、街道以上的信访机构事实上已突破《信访条例》的定位，成为信访案件统一受理和协调解决的机构（不包括正常的诉讼案件），在党政统一部署下，可能使一些多年积聚的或涉及多种部门的复杂疑难纠纷得以解决，尤其是涉及政策性问题的群体性纠纷以及一些缠诉、缠访多年的个案。

    2013年12月31日

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