内容提要：2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时指示“努力做好公共法律服务体系建设”，党的十八届四中全会进一步明确“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”这一重大任务。推进基层公共法律服务体系建设，是构建整个公共法律服务体系的基础。本文从辽宁省抚顺市新抚区千金街道开展公共法律服务试点工作实际出发，系统阐述了公共法律服务体系的概念和重要性，总结了推进“七大工程”建设基层公共法律服务体系的经验，在具体工作中发现了一些问题，并整理出“五加”改善措施，对基层公共法律服务体系的全面开展起到了抛砖引玉的作用。

关键词：  基层公共法律服务体系  七大工程建设  “五加”改善措施

党的十八大报告提出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》（以下简称《意见》）强调要不断健全公共法律服务网络,有效整合公共法律服务资源,大力拓展公共法律服务领域,不断提高公共法律服务能力和水平,加快建立健全符合国情、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系,不断满足人民群众基本法律服务需求,努力推进平安中国、法治中国建设,维护社会和谐稳定,促进社会公平正义,保障人民安居乐业。在居民法律意识日益觉醒的今天，筑牢基层公共法律服务体系不仅能够满足群众日益增长的知识诉求，帮助他们答疑解惑，维护切身利益；同时也是依托党的基层组织阵地，推进以城乡基本公共法律服务体系为重点的平安建设工作的重要方式。但由于资源配置不均衡，广大居民不能就近获取法律服务、难以适应市场化的法律服务，构建城乡一体化的公共法律服务体系还需要一个较长的过程。如何解决居民日益增长的法律服务需求与法律服务供给不足之间的矛盾，已是摆在我们面前急需解决的一项重大课题。

一、公共法律服务和公共法律服务体系的概念

《意见》提出，公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的,旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括:为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。公共法律服务体系是指以社会主义法治理念为导向，以维护公共利益和解决群众最关心、最直接、最现实利益的法律问题为主旨，以促进社会公平正义、维护社会和谐稳定为目标，在各级司法行政部门的组织指导下，整合律师、公证、法律援助、法律服务组织等各种法律服务资源和社会力量，为政府、群众提供优质、高效、无偿或低廉法律服务的公共体系。

二、千金街道推进“七大工程”建设公共法律服务体系

按照辽宁省抚顺市司法局依托全市党的基层组织阵地，推进以城乡基本公共法律服务体系为重点的平安建设工作要求，作为抚顺市首批八个公共法律服务站试点之一，新抚区千金街道司法所积极落实推进、主动出击作为，充分发挥基层司法所的职能作用，在千金街道西一路社区建立“公共法律服务工作站”，强化社区法律服务网络建设，服务范围覆盖街道五个社区，按照“积极探索、保障权益、整合资源、提高质量、分步实施、注重长效”的原则，着力推进七大服务工程建设，构建社区公共法律服务体系。努力为居民提供全方位、综合性、多样化、高质量公共法律服务。

（一）推进法治宣传育民服务工程建设。以“全民学法尊法守法用法意识和法律素质进一步提高，养成法治思维方式和行为习惯，在全社会形成严格执法、公正司法、全民守法的法治化管理局面”为目标，普法服务全面进驻各级公共法律服务平台和网格，覆盖全街道所有目标人群。按照居民的要求定期开展相关法律法规宣传活动，在每个月的普法日里司法所分别邀请新抚区司法局、辽宁楚森律师事务所、抚顺市公证处、抚顺市物价局、新抚区消费者协会、食品药品管理科、盛京银行新抚支行、抚顺市第三医院等单位到社区为居民讲解日常生活中常见的法律问题，特别从防诈骗、合理维权角度提高社区居民的维权意识，手把手教会居民合理合法的运用手中的法律武器保卫自己的合法权益。截至目前共开展法律宣传讲座10次，一条街活动宣传4次，组织社区干部及居民参与法治文化活动2次。

（二）推进人民调解便民服务工程建设。以“人民调解在社会矛盾化解工作体系中的基础作用得到充分发挥，成为维护社会和谐稳定的第一道防线”为目标，进一步健全“党政领导、综治牵头、司法行政主办、多方参与、联合调处”的大调解格局，着力完善组织网络，拓展工作领域，完善律师参与维稳机制，推进调解法制化、便民化。坚持小矛盾社区调委会调解，复杂矛盾纠纷街道调委会调解，特殊矛盾纠纷由司法所、综治办协调，多部门参与的方式调解。截至目前已调解矛盾纠纷50余件，其中复杂矛盾纠纷1件，特殊矛盾纠纷1件。

(三)推进法律援助惠民服务工程建设。以“困难群体的基本法律服务需求得到满足，保障合法权益，构建规范高效、便民惠民法律援助管理和组织实施体系，实现法律援助应援尽援、应援优援”为目标，加强与区法援中心联系，扩大法律援助覆盖面，做大做强做优法律援助，法律援助服务全面进驻公共法律服务平台和网格，建成完善的法律援助组织网络体系。截至目前提供法律援助服务100余件。

(四)推进社区矫正、安置帮教安民服务工程建设。以“管控、矫教、帮扶社区服刑人员，帮扶、教育刑释人员，促进其融入社会，最大限度预防和减少重新违法犯罪，维护社会安定”为目标，落实宽严相济刑事政策要求，建立完善非监禁刑罚执行制度，积极开展社区服刑人员监督管理、教育矫正和社会适应性帮困扶助工作，落实刑释人员帮扶教育，积极联系街道、民政局等相关部门对特殊困难人员进行救助，促进特殊人群顺利回归融入社会，降低重新违法犯罪率。截至目前累计接收社区服刑人员35人，在矫社区服刑人员18人，累计解除社区矫正17人，累计收监执行1人，没有重新犯罪的。今年组织社区服刑人员参加义务劳动3次，参加集中教育4次。

(五)推进律师进社区利民服务工程建设。以“提供专业、细致和人性化的法律服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障。”为目的，设立律师法律服务室，利用律师自身法律专业优势，为基层组织和居民免费提供法律咨询和代写法律文书等服务，有偿受理诉讼业务，定期到社区举办法治讲座、法律咨询活动，参与社区复杂矛盾纠纷调解，依法帮助居民解决生产生活中的实际问题。截至目前，律师进社区举办法律讲座20余场，解答居民法律咨询800余人次，参与社区复杂矛盾纠纷调解10余次。

（六）推进流动巡回公证亲民服务工程建设。以“节约当事人的办证成本，服务群众”为宗旨，把免费公证法律讲座、预约公证服务、流动巡回公证服务等便民公证服务送到群众身边。街道司法所联合抚顺市公证处在西一路社区建立公证巡回办理窗口，市公证处的公证员定期到社区接受居民咨询，为居民办理公证服务预约业务。需要办理公证业务的居民，可以直接到社区填写《预约公证服务登记表》，与公证人员预约办理时间，避开办理高峰，不再因为等待白白耗费大量时间。还可以进行公证业务咨询，提前做好所需材料的准备工作，避免因材料不全而无法一次性办理完毕、来回跑腿的问题出现。居民除了可以享受到公证预约服务以外，市公证处还会为老弱病残等群体提供上门服务和邮寄服务，以方便基层群众以最小的成本、最便捷的方式，获得优质的公证服务。截至目前，公证员进社区举办公证知识讲座4场，解答居民公证业务咨询200余人次。

（七）推进一站式法律行业为民服务工程建设。以“法律服务行业资源有效增长，全民享受优质、便捷、可持续的一站式法律服务”为目标，各项法律服务全面进驻公共法律服务平台，为居民打造“一站式”法律服务。街道司法所定每月10日为“公共法律服务日”，以“4+X”模式为居民提供综合法律服务。即由司法局法援中心、抚顺市公证处、辽宁楚森律师事务所、千金街道司法所固定单位参加，新抚区法院、新抚区消费者协会、物价局、民政局、工商局、银行、医院、药店、商场等单位为“X”单位，根据居民需求一次邀请一家单位参加，共同为居民提供法律援助、公证咨询预约办理、律师咨询带书、社区矫正教育、未成年人法治教育、人民调解、安置帮教、相关政策法规咨询、消费投诉咨询、食品药品投诉咨询、物价投诉咨询、各行业防诈骗、维权咨询等法律服务，打造“一站式”法律服务工作站。

三、构建基层公共法律服务体系面临的现实问题

（一）基层公共法律服务体系宣传不到位，认识程度不够高。一是提供公共法律服务部门内部宣传不到位，导致一些部门对公共法律服务的认识不足，对公共法律服务的职能、作用不甚了解，参与积极性不高。虽然司法行政机关依托职能优势，加快推进公共法律服务体系建设，但是实践中很难得到相关部门的重视和支持，街道司法所作为协调各个部门的枢纽也显得力不从心。二是对群众宣传公共法律服务体系不到位，导致公共法律服务的社会认知度不高，群众对公共法律服务缺乏了解。遇有法律问题，少部分有法律意识的群众会找律师寻求有偿法律服务；一部分群众等不急社区、街道组织、协调相关部门为其提供法律服务自行到相关部门寻求帮助，还有相当一部分群众还是习惯于求助于信访、公安等部门，因此，公共法律服务的作用就大打折扣，服务与需求对接错位，导致公共法律服务资源不能充分、有效被利用。

（二）基层公共法律服务保障制度不够健全。公共法律服务体现了公益性、社会化服务的特性，目的是满足群众的基本法律需求，但目前公共法律服务相关制度的不完备，导致公共法律服务在机构、人员、经费等方面无法得到强有力的保障。一是公共法律服务平台建设管理体制上下断层，各部门联动不顺畅，缺乏工作监督。提供公共法律服务的各个单位、部门之间没有建立起工作联动监督机制，缺乏应有的工作考核措施，处于探索运行阶段，经常是各干各的，缺乏互相有效的工作支持。二是没有建立公共法律服务资金保障制度和激励机制。公共法律服务补偿机制不健全，由于公证处、律师事务所等单位是自收自支单位，所以他们到社区提供免费或者低收费的公共法律服务时参与积极性不高，只是被动的完成任务。三是缺乏公共法律服务长效机制。各个单位、部门只是临时到社区为群众提供法律服务，难以满足群众日益增长的法律服务需求，不但导致群众对社区提供的公共法律服务不满意，而且极易打消了各个单位、部门进入社区提供公共法律服务的积极性，产生恶性循环。

（三）基层从事公共法律服务的专职人员缺乏，综合服务能力参差不齐。一是司法所从事公共法律服务的专职人员缺乏。司法所仅有工作人员1名，公共法律服务运作仅靠司法所左右协调，有时由于基层工作繁忙导致什么事都要参与处理，有时还要忙于应付繁重的行政事物，导致法律服务效率大打折扣。二是各社区从事公共法律服务的人员缺乏。各个社区从事公共法律服务的人员基本都是社区干部兼职，工作量大必然导致服务质量低，甚至有居民来预约法律服务后工作人员仅仅填写了预约登记表就草草了事，使公共法律服务仅仅落在纸上，并没有真正解决群众的实际问题。三是基层从事公共法律服务工作人员综合服务能力不够全面。街道、社区公共法律服务工作人员综合素质参差不齐，在解决群众法律诉求时有不及时、不专业的现象，有些人员责任意识不强，导致公共法律服务的公信力受到质疑，社会认可度也大力折扣。有些人员法律知识欠缺，很多群众咨询的事项，比如交通事故赔偿金额计算、工伤认定等，因工作人员专业水平限制没有能力给予及时解答，致使解决问题的效率不高。

（四）基层公共法律服务产品不够丰富。按照辽宁省抚顺市司法局依托全市党的基层组织阵地，推进以城乡基本公共法律服务体系为重点的平安建设工作要求，在社区公共法律服务站为群众提供法律援助、法制宣传、人民调解、律师、公证、社区矫正六项服务，公共法律服务体系的框架已基本形成，但仅这六项服务还远远不能满足群众的需求。在实际工作中经常遇到群众投诉某件事，公共法律服务中规定的六项服务却不能解决群众的实际问题。如：年初部分居民到社区反映楼道灯收费不合理问题，但不知道应该到找哪个部门解决。虽然经司法所积极联系并邀请抚顺市价格监督监察局到社区为百姓解决了相关问题，但同时也反映了公共法律服务产品的单一。

四、完善公共法律服务体系建设的“五加”改善措施

（一）加大宣传力度，提高各部门和群众的知晓率和参与度。一是要加强与电视、广播、报纸、互联网等媒体的合作，开辟专门板块大力宣传公共法律服务体系的意义、作用、优势、先进事例等，提高社会各界和人民群众对公共法律服务的认知度，扩大公共法律服务的社会影响力，形成构建公共法律服务体系的良好氛围。二是要提高提供公共法律服务相关部门的知晓率和参与积极性，特别是公证处、律师事务所等自收自支单位。要通过宣传公共法律服务体系间接宣传公证处、律师事务所，提高他们的知名度，达到双赢的效果，让公证处、律师事务所从公共法律服务中能够间接得到实惠，这样就能提高了他们的积极性和参与度。三是要通过传统的宣传方式和现代新媒体宣传手段，将公共法律服务信息普及到千家万户，让公共法律服务产品深入人心，使公共法律服务工程覆盖全街道，让群众在家门口就能享受到便捷高效的法律服务。通过设立法律服务站点，将公共法律服务的触点扎根于基层社区，让百姓看得见、摸得着、想得起、用得上。

（二）加快建立健全公共法律服务相关制度进程，明确各部门权责。

建立健全公共法律服务体系制度建设不仅仅要出台相关规定，更要求各部门切实明确对应责任，转变观念，增强部门横向协作能力，加大财政支出，确立保障机制、激励机制、监督机制。真正做到为百姓做事，让百姓满意。

1.建立健全公共法律服务体系内部运行机制，明晰各部门工作职责。公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成部分，是社会治理创新的重要内容，实现公共法律服务的普惠性、均等化，必须建立在政府主导、部门协调配合、社会公众广泛参与的基础上，由司法行政部门牵头组织实施管理运行体系。其工作管理主体涉及区、街道、社区三级司法行政职能部门，法律服务内容涉及多个社会法律服务组织和相关司法行政职能部门，法律服务对象涉及多个层次和多种群体。要保证这一工作体系的正常运作、上下协调、工作互动，需加强区、街道、社区公共法律服务窗口建设，健全配套衔接制度，完善细化服务流程，明晰各部门工作职责，实现三级窗口规范化、常态化服务。在区中心建立总协调室，负责统一协调各个部门，促进各部门间协作；在区中心建立律师轮班值守接待咨询制度，指派区属律师事务所轮流到区中心值班，负责接待群众法律咨询和法律事务的处置；在街道中心开展法律服务人员驻点服务，由司法所人员负责日常法律事务的接待处理工作；在社区建立对接服务机制，定期开展律师送法进社区活动，发放服务联系卡，开展点对点即时法律服务，最大限度地方便群众；在公证处、律师事务所等部门成立公共法律服务对接小组由专人负责相关的法律服务。保证各部门公共法律服务工作有人抓、有人干、有人管。

2.建立健全公共法律服务部门间配合机制，充分发挥各部门自身优势。公共法律服务体系是由多层次、多部门组成，能否协调配合、有效联动，对法律服务质量至关重要。只有加强各层次、各部门间沟通，才能形成合力，真正做到1加1大于2。通过建立统一的沟通平台，不但要加强街道与公证处、律师事务所之间的沟通，还要加强与公、检、法等其他部门的协调，推动解决公共法律服务中存在的突出问题，发挥公共法律服务的独特职能，做到工作进度更新同步、工作流程实时监督、工作经验合理分享、工作问题共同分析。

3.建立健全公共法律服务资金保障制度和补偿激励机制，提高公共法律服务的积极性。建立公共法律服务体系是一项正在摸索的新生事物，需要政府承担基本责任、提供有力的资金支持，以及持续稳定的政策保障。需要通过财政预算，把公共法律服务纳入政府基本公共服务范畴。加大对基层法律服务的投入，制定倾斜政策，建立健全政府财政保障机制，推动公益性公共法律服务补偿机制，对积极参与公共法律服务、服务业绩突出的法律服务机构和人员,通过税收、表彰、奖励、培训、补助等手段，加以引导和激励，使更多的力量进入公共法律服务领域。将公共法律服务体系建设列入政府为民办实事项目，推动建立党委领导、政府负责、司法行政具体实施、相关部门协作配合、社会广泛参与的长效工作机制。同时以政府购买的方式向律师事务所、公证处等自收自支出单位购买法律服务，激发公共法律服务人员工作热情，让所辖范围群众普遍受惠。

4.建立健全公共法律服务监督机制，确保公共法律服务工作良性循环、长期发展。加强监督是落实各项规定的重要保证，要把完善监督机制作为提高综合服务效能的有效手段。建立健全公共法律服务首问责任制、工作值班制度、限时办结、重大事项报告、预约服务登记等内部制度规范，跟踪督办、明察暗访、定期考核、服务质量满意度测评和公示投诉电话等督查制度，逐一装裱上墙，实现各窗口服务工作的规范化、常态化，增强法律服务人员的工作责任感。同时针对法律服务行业特点，分别完善律师诚信信息披露、基层法律服务行业规范、公证行业考核等制度，严格队伍管理，确保诚信服务、规范执业。从而逐渐形成公共法律服务越来越规范，群众越来越认可的良性循环模式。 

（三）加强基层公共法律服务队伍建设，形成合力。

一要在基层建立基本法律服务人才库，如：律师、公证员、法律服务工作者、志愿者等法律人才库，同时注重挖掘和培养法律服务人才资源，如：老党员、老干部、已退休法律工作者等充实公共法律服务队伍。二要进一步加大公共法律服务人才培训的投入力度，着力提高公共法律服务人员的业务能力，采取定期组织相关人员参加专题培训和岗位锻炼等方式，提高法律服务人员的专业素养和窗口服务能力。三要组织动员社会力量积极参与公共法律服务，努力实现公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。政府在不断完善法律服务体系建设的同时，还应积极扶持专事公共法律服务的民间组织。有一批热心公共法制宣传和法律服务的社会志愿者在构建公共法律服务体系中发挥着不可忽视的重要作用。但是这些民间法律服务组织还不够发达和成熟，远远满足不了广大群众对法律服务的需求，需要建立一批由政府主导和扶持的社会法律服务组织及法律服务中心，并促使其发展成为民间法律服务的骨干力量。

（四）加厚公共法律服务产品内容，整合服务资源，提高服务质量。

1.要增进公共法律服务的广度，满足群众对公共法律服务的多样化需求。公共法律服务基于满足社会基本法律需求，除现行的公共法律服务产品：法制宣传、法律援助、律师、公证、人民调解、社区矫正六项内容，还可以联合其他部门进一步拓展公共法律服务领域，如：联合司法鉴定所提供司法鉴定服务，联合消费者协会提供消费维权咨询、投诉服务；联合食品、药品安全监管部门提供食品、药品安全咨询、投诉服务；联合物价局提供物价咨询、投诉服务等。

2.要加深原有服务内容的深度，进一步整合法律服务资源，提升公共法律服务质量。通过加强与各相关单位的沟通协调，形成合力，切实提高公共法律服务的针对性和实效性。

人民调解服务可以联合法院发挥人民调解协议书司法确认的作用，积极引导当事人申请人民调解协议司法确认，确保人民调解协议的履行。也可以联合相关部门成立专项调解委员会，如：成立交通事故民事损害人民调解委员会、第三方医疗纠纷人民调解委员会、诉前调解委员会、劳动争议调解委员会、医疗纠纷调解委员会等，遇到专业的矛盾纠纷到专业的调委会去调解，提高调解专业性和的成功率。针对民商事争议还可以联合仲裁委充分发挥仲裁制度的自主性、公正性、经济性、强制性、及时性、秘密性、国际性、权威性特点用最短的时间、最低的成本一次性解决群众的一些经济纠纷。

法律宣传服务可以针对特殊时期一些群众反映的热点问题积极联系并邀请相关单位、部门进社区面对面为群众一一解答。满足群众对相关法律法规的求知欲，提高群众的维权意识。通过邀请辖区企事业单位，如：银行、医院、药店、商场等进入社区宣传相关法律法规，结合这些企事业单位在工作中遇到的例子，生动、形象的宣传防诈骗、维权、新政策解读等知识，使群众不仅学会了相关法律知识，还能够运用在实际生活中。

社区矫正服务要完善各个环节的衔接程序，增强各部门间横向协作。通过严把入口关、规范衔接关、做好日常监督关等重要环节，规范社区矫正工作，同时联合法院、派出所、监狱、看守所、司法鉴定所共同做好从矫正前的审前调查工作，到接受社区矫正的日常监管工作，再到收监执行或解除矫正的后续工作，严格贯彻落实我国宽严相济的刑事政策。

（五）加强工作思路创新，提升公共法律服务信息化水平。

在信息化程度不断加深的情况下，适时提高公共法律服务信息化程度，从现有的12348公共法律服务热线发展到“互联网+公共法律服务”的新型服务方式。“互联网+公共法律服务”对传统法律服务本身也是一次升级，可以提升公共法律服务者的工作效率，方便群众获取公共法律服务相关信息，推动法律服务发生革命性的变化，大大拓展法律服务的广度、深度及提供更加个性化的服务。如：开通公共法律服务QQ群、微信公众号等公众网络平台，甚至可以开发公共法律服务APP。通过“互联网+公共法律服务”可以构建更加个性化和差异化的产品与服务，信息技术的发展和便捷的网络平台又使得公共法律服务人员能够被人们迅速发现和识别，不同的法律服务、不同的单位部门可以在互联网上突破空间限制，实现业务合作，在具体业务领域形成规模化服务优势。法律服务的规模化发展又可以进一步降低服务成本，使得普遍化服务成为可能，让人们可以用更低的成本获得更专业的法律服务。试想，居民掏出手机，点开一个APP，就能随时随地获得专业的法律服务，将是多么的方便和快捷。

归根到底，基层公共法律服务体系是为了更好的对人民群众权利的确认和保障，为此我们要扎实推进“育民、便民、惠民、安民、利民、亲民、为民”七大工程建设，同时运用“五加”改善措施为基层公共法律服务体系填能加油，建成覆盖城乡居民的公共法律服务体系指日可待。(作者刘喆  系辽宁省抚顺市新抚区千金街道司法所长）