本网10月18日讯（陈文敏）刑事法律援助制度的建立是一个国家法制健全和文明进步的象征，我国刑事法律援助制度，从北洋政府时期的《核准指定辩护人办法令》，到今天的《刑事诉讼法》，经历了一百多年的历史，可以说，刑事法律援助是中国法律援助制度的开端和鼻祖，也是核心和重点，是法律面前人人平等和维护保障人权的最直接体现，是刑事法律援助制度打开了中国整个法律援助制度的大门。但目前我国法律援助制度发展中存在的突出问题是民事法律援助蓬勃发展，而刑事法律援助不断萎缩，刑事法律援助案件与民事案件数量占比约为6%，法律援助制度的运行和发展逐渐背离了国家建立法律援助制度的本旨和初衷。近两年国家推出法律援助律师值班、刑事全覆盖等一系列改革并在部分地市试点，以助推刑事法律援助制度发展，笔者从基层法律援助工作实践角度谈谈对刑事法律援助制度改革发展中的粗浅认识。

一、刑事法律援助制度的历史沿革与发展

1914年北洋政府司法部发布了《核准指定辩护人办法令》，第一次较为完整地规定了指定辩护的实施目的与具体办法。1954年《宪法》规定被告人有权获得辩护，同年《人民法院组织法》明确人民法院认为有必要的时候，也可以指定辩护人为被告人辩护。上述立法实践因政治原因还在萌芽状态就宣告夭折。1979年7月我国第一部《刑事诉讼法》重新确立了辩护制度，并明确可以指定辩护和应当指定辩护的范围。1980年8月《律师暂行条例》的通过标志着我国律师制度正式恢复重建。

1996年《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护。”这是我国最早在立法中出现“法律援助”的名称，正式拉开了中国法律援助制度法治化的序幕。同年《律师法》在第六章以专章形式对律师法律援助的内容作出了详细规定。

2003年7月21日，国务院颁布了《中华人民共和国法律援助条例》，以行政立法的形式将法律援助制度确定为一项国家制度。因此讲，我国的法律援助制度与《刑事诉讼法》、《律师法》是分不开的 。

2012年新《刑事诉讼法》第34条进一步扩大了法定法律援助的范围，增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”和“可能被判处无期徒刑的人”；提前了法律援助介入阶段，从以前审判阶段才提供变更为在侦查阶段和审查起诉阶段也提供法律援助；规定了可申请获得法律援助的制度，即法定法律援助之外的犯罪嫌疑人、被告人本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。这是刑事法律援助制度一次良好推进和发展。

2014年6月27日，全国人大常委会表决通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》;2016年7月22日，十八届中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》,在刑事案件速裁程序和认罪认罚制度中，法律援助律师将发挥着不可替代的作用。2017年10月最高人民法院、联合司法部出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，在8个省（直辖市）试点刑事案件律师辩护全覆盖。随继最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对推进法律援助值班律师工作作出部署。于是，刑事全覆盖、法律援助值班律师成为今后刑事法律援助制度和刑事诉讼中的新名词。

二、我国刑事法律援助制度改革的必要性

经过十余年的发展，刑事法律援助取得了一些成就，但是与民事法律援助对比而言差距悬殊，刑事法律援助案件每年占比越来少。根据统计数据：2014年，全国共办理法律援助案件1243075件，同比增长7.3%，其中民事案件为法律援助案件总量增长的主要因素，占总增长量的78.4%，而刑事法律援助的案件总数增长仅占8.2%。我们基层法律援助中心更明显，近三年平均办结法律援助案件数在450起左右，其中刑事案件每年不到30起，占比约为6%。个人认为，与国家对法律援助精神定位有一定关系，近些年法律援助主要关注在服务和保障民生上，关注在农民工权益维护上。因而基层法律援助机构近几年受理的案件当然更倾向于此，绝大多数基层法律援助机构年办结案件数量中，群体性农民工案件都占了很大的比例，使得民事法律援助案件数量占比大幅上升。这一问题的存在主要有以下两方面原因：

1、国家对刑事法律援助制度的约束和刑事法律援助范围的限制。应当讲，2012年新《刑诉法》34条是对刑事法律援助案件的扩大和补充，但是还远远不能满足需求，不能很好实现法律援助当初的辩护制度维护司法公正的立法宗旨与目的，刑事法律援助的获得方式虽然也具有公检法部门通知指派和受援人申请两种，但是由于案件性质的问题以及当事人困难标准受限等问题，大大局限了刑事案件的援助获得。2017年县级法院受理各类刑事案件326件，其中委托辩护和法律援助指派辩护的约占三分之一，尚有三分之二被告人没有律师参与辩护。相信每一个被告人都想聘请律师和获得律师为其辩护的权利。

2、上级对下级法律援助机构的案件数量考核任务。作为基层法律援助机构，面对的最重要的任务就是年终考核压力。其中很重要的一项就是案件数量要求，考核结案数量，且基本上每年案件任务数只增不减。由于刑事案件的不可扩大性，所以只能把案件源头指向了群体性案件，个人个案的原则，以及农民工追索劳动报酬案件不需审查经济困难证明的规定，使得绝对大多数基层法律援助机构为了扩充案件数量，大量寻找和办理农民工等群体案件，以完成法律援助案件考核数量。同时，群体性案件能使案件数量大幅上升，案件补贴有效缩减，能一定程度上减少案件补贴经费压力，因此，基层法律援助机构办理的民事案件且群体性案件占绝对优势地位就不足为奇。

久而久之，基层法律援助机构办理的绝大多数案件都是民事，而刑事法律援助案件有越来越少的趋势，离刑事法律援助的核心地位越开越远。事实上，一个刑事案件的侦查、起诉、审判各个环节都关系到一个公民最直接的人身权利和自由，这里是我们国家维护和保障人权的最有效体现。因此，国家下大力度改革刑事诉讼制度，实现法律援助重心适当偏向刑事，真正地维护和保障司法公正，实行刑事法律援助制度改革非常必要。

三、刑事法律援助改革中存在的问题与难点

在刑事诉讼改革的今天，我们看到了国家刑事法律援助制度前进的步伐和决心，同时我们作为基层工作人员也实实在在看到了目前刑事法律援助改革和发展中遇到的阻力和困难。

一是法律援助经费保障严重不足。从我们基层来看，地方经费紧缺，法律援助经费十余年来没有增长，维持日常的法律援助案件指派已经实属不易，很难再拿出经费派出值班律师。而刑事辩护全覆盖若真实行，刑事法律援助案件会大幅增长，经费压力将史无前例。没有经费就无法安排律师值班，没有经费就无法指派律师进行认罪认罚程序中的律师在场见证和出具具结书，就必然给刑事全覆盖的实施造成不利影响。经费不足还直接影响案件的指派，承办律师的积极性和工作质量。因此，经费是今后刑事法律援助工作的根本和关键，经费若不能保障到位，法律援助寸步难行。

二是基层法律援助机构疲软无力。法律援助机构上下性质不统一，人员身份混乱，地市以上基本是公务员或参公身份，县级基本是事业身份。我们各个县级法律援助中心全部是事业单位，与同在司法行政单位的其他任何人员在补贴待遇上有很大差别，与业务上级同行待遇以及经费使用上更是是天壤之别。而真正的法律援助需求在基层，真正面对广大社会底层群众的是县级基层，而不是在上级管理层，工作在基层一线，工资待遇上确遭遇尴尬，没有车贴及其他补助，严重伤害了基层法律援助工作人员的尊严和积极性。久而久之，基层法律援助机构人员的管理、待遇、地位等方面的长期疲软无力，导致缺少工作干劲和激情，直接影响基层法律援助机构的正常运转和刑事援助的改革。

三是法律援助机构律师没有办案补贴，丧失中心律师办案这一有利资源。法律援助机构律师作为体制内律师，本身有一定的职业约束性和办理高质量案件的荣誉心，只有不断实践才能提高律师业务水平办理高质量案件，这本身是法律援助机构律师的最优势资源，也是当初法律援助机构需要律师参与的很重要因素。而如今办理任何法律援助案件不予发放办案补贴的制度，导致基层法律援助机构律师非常“尴尬”和“鸡肋”：办，通讯、交通等费用需要自己垫付，还有案件本身的风险和责任；不办，势必造成自身业务萎缩能力下降。因一律不予发放补贴，中心律师只能选择尽量不办案，这样一来，不仅大大挫伤中心律师的积极性和工作能力，同时也丧失了法律援助律师责任心强这一最佳优势。

四是案件质量不能保证。试想，平时我们指派的法律援助律师审判阶段补贴800元，而律师接受当事人委托刑事收费基本在1万元以上，差距悬殊。如何能保证律师能够既保证市外会见、阅卷、辩护都尽全力呢，因此只能形式上辩护，更不会“死磕”，因此保障被告人权益不可否认的“大概辩护下”。当然不乏认真履职之人。比如法律援助中心律师，但是法律援助中心律师补贴分文不发，办案要自己垫付费用，也丧失了办案积极性。因此，一旦实行刑事案件全覆盖，执业律师有可能会很忙，委托律师的机会也会变多，社会律师很难再有时间和精力保障法律援助的案件质量。

五是社会律师资源不足。我们县市级共有注册社会律师50人，没有专门的刑辩律师，一旦实行刑事全覆盖，既要派出律师在公检法部门值班参与认罪认罚程序，又要满足刑事案件的百分之百辩护率，还有大量民事案件需要代理，社会律师会严重不足，有可能会造成不够指派和指派不下去的现象，将直接刑事法律援助服务的供给能力。

四、对刑事法律援助制度改革几点建议

1、加大经费保障力度。经费保障是法律援助的命脉。真正的法律援助在基层法律援助中心，不在上级管理层,而基层法律援助经费非常非常紧张。建议司法部门出台任何补贴发放办法或者经费管理办法，都与财政部门联合出台，否则，财政部门会对司法部门出台的补贴发放办法置之不理。还没有实行刑事全覆盖时，基层法律援助机构就在想法设法加大群体性案件，减少个案的办理，目的就是缩减经费。一旦实行全覆盖，必须保证经费的全部到位，否则，在公检法部门设律师值班、实行律师辩护全覆盖很有可能成为一句空话。

2、理顺法律援助机构的人财物。县级法律援助机构从九十年代末期成立到现在，经历了近二十年的发展，如今统计起来各种案件办理了不少，但是需要解决的最主要问题仍然是“有人干活、有钱干活”的问题，法律援助机构的上下关系不理顺，以及自身律师放着不用，基层待遇低任务重等问题是困扰基层法律援助工作的多年问题，也是根本性问题。建议调动机构援助律师的积极性，根据案件疑难程度和社会律师补贴标准酌情发放一定的补贴，同时增加法律援助机构律师人手，这样一来，可派驻援助机构律师长期值班并参与速裁程序以及从事一些刑事案件的法律帮助或辩护，能够很好缓和社会律师力量不足的问题，同时对案件办理质量也有一定保障。

3、取消对基层的法律援助考核，加大社会律师的法律援助义务。县级法律援助中心是事业单位，财务、人员均不独立，省里每年根据县市区一级的工作情况来评定市一级的工作，因此考核压力和重点在县级基层法律机构和工作人员身上，有时难免出现变通和应对考核而工作的情况。若今后实行刑事全覆盖，建议取消对基层的整体考核，把精力重点放在案件管理上，可以加大对刑事案件质量的不定期评查，制定刑事案件质量考核评查制度，奖优罚劣。同时建议与省厅一年一度的律师年检注册挂钩，加大社会律师的法律援助义务，促进社会律师积极参与到刑事全覆盖、以及律师值班制度中来。

4、建议刑事全覆盖和律师值班制度分步走。县级法律援助机构如果一下子面对全部放开的刑事全覆盖，恐难以接受和招架。建议采取分步走、部分覆盖的方式。比如，律师值班可以在任务较重的看守所或法院设立，采取每周一次等方式进行；对于刑事案件辩护全覆盖可以先把可能判处五年甚至七年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人纳入通知辩护范围，先保障重罪犯罪嫌疑人的辩护权，逐步覆盖。这样以缓解基层法律援助机构的经费、以及社会律师力量不足问题。

总之，笔者认为法律援助重点在基层，刑事法律援助制度的改革应考虑基层法律援助机构的具体操作，只有在各项人、财、物、制度全部保障到位的前提下，有效提高和激发援助律师和社会律师的积极性和社会责任感，才能真正发挥法律援助律师在认罪认罚从宽制度以及辩护权全覆盖中的作用，从而促进刑事全覆盖以及律师值班制度的真正落实，使我国的刑事法律援助制度和刑事诉讼制度改革有效实施。（山东省蓬莱市法律援助中心）