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    法治实践 | 法治化营商环境优化的路径研究 ——以贵州省为分析样本
    文章字体:【 】 发布日期: 2024-06-20 来源:《法治时代》杂志

    自党的十八届三中全会明确提出“建设法治化营商环境”,“法治化营商环境”正式上升为国家层面的战略部署,成为新时代全面深化经济体制改革、实现经济高质量发展的重要组成部分。法治化营商环境并非营商环境和法治的简单叠加,而是体现了营商治理活动与法治的紧密联系与有机融合,涵盖了稳定、公平、透明、可预期的重要特征。

    本文从近三年行政审判的司法数据、贵州省优化营商环境的具体举措以及企业样本分析等方面梳理贵州省法治化营商环境的现状,分析存在的相关问题及原因,旨在为优化法治化营商环境,探索具有贵州特色的路径。


    一、贵州省法治化营商环境的现状


    (一)法治化营商环境的立法现状

    贵州省陆续出台了《贵州省优化营商环境条例》等涉营商环境的地方性法规,从制度层面系统化、规范化地为优化营商环境提供了基础的法规保障。为优化营商环境,巩固脱贫攻坚的成果,陆续出台近百个规范性文件,其中,贵州省人民政府及办公厅制定数量为52个,涉营商环境的相关职能部门制定数量为49个。

    汇总相关政策文件载体、分类及内容的情况。(1)省级人民政府制定发布政策性文件情况:贵州省人民政府制定发布的涉营商环境政策文件的载体仍是以“通知”“意见”为主;从政策文件内容所属领域情况来看,综合政务类的政策文件数量最多。(2)各市(州)人民政府制定公布政策文件情况:各市(州)级人民政府制定公布的政策文件内容覆盖领域更广、内容更具针对性、职责划分更具体。以制定公布涉营商环境政策文件数最多的安顺市人民政府为例,其2021年至2023年(第一季度)制定了20个涉营商环境政策性文件。

    (二)法治化营商环境的执法现状

    1.“简政放权”持续推进。(1)持续推进行政权下放改革,减少行政权力审批事项。贵州省级行政权力事项由2020年的6700多项减少到2022年的1384项,降幅近80%;行政审批事项由357项减少到265项,降幅近26%。(2)提高经常性涉企服务审批效能。如贵州省建设用地报批从县级审定到市(州)政府报送省级审查20个工作日完成,省级审查12个工作日完成。(3)全面推行证明事项告知承诺制。推动对优化营商环境地方政府规章和行政规范性文件的专项清理,将无法律法规依据的证明事项全部取消,“证照分离”改革实现全覆盖,全省通过告知承诺制办理依申请行政事项410余万件。

    2.严格监督管理,规范公正文明执法。(1)严格执行“双随机、一公开”监管制度。“双随机、一公开”是指在检查过程中随机抽取检查对象、随机选派执法人员,抽查情况和检查结果及时向社会公开。贵州省贯彻落实“双随机、一公开”监管制度,推进“互联网+监管”系统建设,根据《贵州省2022年度法治政府建设工作情况报告》,共汇聚上报监管数据8416万条。(2)创新监管方式。在全省推动开展“厅局长走流程”活动,各级审批、执法和承担公共服务职能部门主要负责人通过体验企业办事流程、跟踪执法、处理投诉等全过程,查找不足,优化顶层设计。(3)创新“包容审慎”监管机制。推行企业公示信息轻微差错“免列异”制度,即企业公示信息与实际情况存在轻微差异、有证据足以证明企业对此没有主观过错,通过企业申请,企业公示信息轻微差错可免予列入经营异常名录。


    2024年4月2日,贵州省高级人民法院王霞副院长一行到毕节市七星关工业发展有限公司、毕节市点点资产运营管理有限公司走访座谈(作者供图)


    3.探索对外协作机制。2022年1月,国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》,其中提出支持贵州积极对接融入粤港澳大湾区建设,探索“大湾区总部+贵州基地”“大湾区研发+贵州制造”等合作模式,支持粤黔合作共建产业园区;支持粤黔建立更加紧密的结对帮扶关系,打造东西部协作的典范。同年4月,贵州省人民政府印发《关于支持黔东南自治州“黎从榕”打造对接融入粤港澳大湾区“桥头堡”的实施意见》,提出了“黎从榕”“桥头堡”的战略定位、发展目标,明确了融合发展、互联互通、增强要素保障等具体要求。

    (三)法治化营商环境的司法保障现状

    1.工作机制逐步健全。贵州省高级人民法院出台《关于贯彻落实〈国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见〉的实施意见》《关于进一步优化营商环境的意见》《关于充分发挥民商事审判职能作用 为贵州在新时代西部大开发上闯新路提供高质量司法服务和保障的意见》等综合指导文件,全面加强市场主体合法权益司法服务保障。

    2.全面推进一站式诉讼服务体系建设。优化人民法庭布局,设置人民法庭409个、法官工作站(点)2014个,尤其在部分工业园区成立法官工作站,为企业提供一站式司法服务;与省邮政局合作推出立案邮政便民服务,在全省挂牌运行1683个“法院立案邮政便民服务中心”,将线上线下诉讼服务延伸至民营企业及企业家身边;在全省法院12368平台增设营商环境服务专线,为民营企业提供快捷高效的案件咨询、诉讼服务、法律风险预警等服务,帮助企业切实减轻诉累。

    3.依法维护公平竞争秩序。围绕司法服务保障“六稳”“六保”,贵州各级法院妥善审理涉生产、流通、消费等领域各类纠纷。2018至2023五年来依法审结涉民营企业案件92.2万件,结案标的额5431.81亿元,精准服务保障大局水平不断提高;加大知识产权司法保护力度,审结破坏社会主义市场经济秩序犯罪和侵犯财产犯罪3.8万件、涉56714人;审结知识产权案件1.27万件,有力营造激励创新的良好氛围。

    (四)法治化营商环境的社会现状

    课题组以贵州各地百余家企业为调查对象进行了深度走访调查及针对性问卷调查,发现:企业对法治化营商环境的关注度普遍较高,尤其关注行政机关“诚信政府建设”“招商引资”领域相关优惠政策的兑现机制,人民法院公平审理、高效审结、依法保全、有效执行等方面的问题;遇到纠纷,绝大多数企业都表示不愿通过法律途径解决,且民营企业一般都未成立专门处理法律事务的法务部门,仍然处于事先不预防、事后苦咨询的传统维权阶段;部分外来企业较为关心子女教育、医疗等配套措施出台落实情况,以及当地政府帮助外来企业家快速融入当地生产生活、用好当地地方资源等优惠政策的出台落实情况;营商环境得到有效净化,黑恶势力等干扰市场正常经营等情形在调研中未收到相关反馈,侧面反映贵州营商环境整体向好。


    二、贵州省法治化营商环境面临的挑战


    (一)立法层面存在的问题

    1.地方立法规划性、体系性有待加强。从立法体系来看,立法仍存在分散重复、层级衔接不畅等特点,侧面说明立法规划的实效性不足,未能从顶层设计通盘考虑立法项目的现实需求和层级衔接等问题。

    2.地方立法实效性、民主性有待增强。缺乏结合本地实际细化的硬招实招,未能有效回应和激活地方市场,未能切实解决当地经济发展、营商环境优化的瓶颈问题;企业等公众参与地方立法的路径需要进一步畅通,立法过程公众的参与度仍较低,未能准确反映市场及企业所需。

    3.地方立法公开方式的系统性有待增加。从立法公开方式来看,公开途径虽多样,但公开的全面性和系统性仍需加强,尤其是通过公共媒体、网络平台等方式公开,存在不全面、以点带面的问题。从立法技术层面来看,大量营商环境有关政策文件的命名仍然未能采取统一形式,市场主体要通过名称查找涉营商环境政策文件存在一定的困难,也缺乏统一的系统性的数据库共享全省各地的营商环境法规及政策文件。

    (二)执法层面存在的问题

    1.行政执法机制有待理顺。(1)部门协调统筹机制尚需完善。就政府及其职能部门与司法部门之间的联动而言,尽管府院联动机制在积极全面铺开中,但该机制实际发挥效用有限,对于涉营商环境工作中的核心、关键问题,仍需要建立常态化、制度化、专门化的府院联动机制,加强沟通协作。(2)信息共享机制尚未建立。虽然全省推行了“一网通办”,但行政部门之间的信息共享机制尚未建立,未能有效利用贵州省大数据的优势。

    2.履约践信机制有待完善。诚信施政是对政府依法行政的基本要求,行政协议及行政允诺作为创新型行政管理手段,被大量运用于行政管理领域,尤其是在招商引资、土地征收、土地管理等领域,因政府违约引发的纠纷大量存在。目前,行政协议的审查工作仍然集中于地方司法部门,但因缺乏专业队伍,有关地方政府重大项目的行政协议审查未能发挥实质作用。

    3.公平对待市场主体机制有待完善。在政策制定方面,部分行政机关制定了含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争因素的政策措施。在执法方面,也出现了歧视外资企业和外地企业,妨碍依法平等准入和退出的做法。民营企业在参与市场竞争时仍然会因种种原因被附加诸多限制条件或被排除在优惠政策之外。基于资本实力和行业地位的巨大落差,众多中小微企业往往处于劣势地位。

    (三)司法层面存在的问题

    1.案多人少矛盾突出,立案难出现反弹。从最高人民法院发布的全国法院行政案件有关情况的通报看,2019年至2021年,贵州省从事行政审判的员额法官数及人均结案数分别为:106人、143件,115人、107件,105名、122.91件,法官数位列全国倒数第7位至第9位,但人均结案数位列全国顺序第2位至第4位,法官人均结案数远高于全国平均值。在人案矛盾突出以及结案考核压力等因素共同作用下,立案难出现反弹迹象。

    2.涉企案件审理质效有待提高。刑事案件中还存在罪与非罪界限不清,把民事案件作为刑事案件处理,对民营企业家滥用限制人身自由等强制措施,对被查扣的涉案财物权属处置不明、不予重视等情形;民商事案件中平等保护市场主体司法理念还有待加强,部分法院对中小投资者权益、中小微企业权益的保护仍存在不足,对“民行交叉”“民刑交叉”“行刑交叉”案件的研究不够深入,无法完全应对新类型案件;行政案件中仍存在程序空转、实质解决纠纷效果不明显问题,对于较难化解的矛盾,部分法院仍采取回避态度,将矛盾纠纷拒之门外。

    3.生效法律文书执行难依然存在。由于我国诚信体系仍需进一步完善,在短时间内解决执行难问题较难有重大突破。涉诉企业虽赢了官司,但合法权益依然未能切实得到有效保护;部分法院存在机械执行、超期冻结的情况。个别案件存在超标的、超范围、超时限查封的情况,未能兼顾公正与效率,造成企业周转不灵、经营困难。

    (四)社会环境层面存在的问题

    1.企业法律意识较为淡薄。对于拖欠的货款和工程款,部分企业不愿意通过法律途径解决。政府部门作为中小企业应收账款的主要债务人,企业不敢也不太愿意通过法律途径解决,要么认为诉讼成本高,耗时耗力;要么认为即使胜诉能够收回货款,也可能被纳入潜在的“黑名单”,无法再次参与招标,今后与政府的业务往来可能会中断。部分民营企业守法合规经营意识不强,在企业的经营和决策过程中,没有合法性评估程序,屡屡因为欠薪、商业合作等陷入诉讼纠纷。

    2.行业协会未能充分发挥作用,内部治理存在不足。贵州省绝大多数行业协会成立较晚,存在集权式管理等不足,有的协会的内部运行机制和管理模式往往流于形式。多数行业协会的规章制度并未结合行业类别、经营范围等实际情况,机械套用其他现成规章条文,缺乏创新性与灵活性,服务质量不高。部分企业反映行业协会提供的服务专业性不强,服务单一且执行力度不到位,与政府沟通协调的纽带作用发挥不充分。行业协会发展历程较短,政府部门重视程度不高,且在发展过程中受政府部门牵制过多,组织独立性不强。


    三、贵州省法治化营商环境优化受限的原因分析


    (一)政府定位与市场发展的矛盾

    从调研情况来看,部分地方政府未理顺政府与市场之间的关系是制约法治化营商环境优化的因素。一是在经济转型浪潮中,仍然踌躇不前、犹豫不决,准确把握经济形势的能力还比较欠缺,对经济规律的认识也不够到位。二是政府未能充分尊重市场规律,有一些事,市场能办好,政府不一定能办好。部分地方政府片面追求经济增长,未让市场在资源配置中发挥决定性作用,导致出现“一管就死,一放就乱”的局面。三是政府未能转变职能定位,仍在微观竞争行为中错位、越位。

    贵州省贵阳市南明区打造集“企业商务服务”“企业诉求接处”“惠企政策兑现”等三大功能于一体的“企业之家”,持续优化营商环境。2023年9月7日,企业人员在“企业之家”洽谈交流(视觉中国供图)


    (二)政府职能转变与治理思维、治理能力落后的矛盾

    一是未能立足贵州省情,切实有效地制定符合贵州实情的优化营商环境的制度政策。贵州是一个多民族聚居省份,多元的民族传统文化是当地营商环境建设的现实背景。地方政府在推进当地营商环境优化时,必须重点考虑这一要素对优化法治化营商环境的重要性。二是因循守旧,改革创新开放意识欠缺。部分地方政府要么不创新,要么一创新就脱离法治轨道,甚至抱有法律是束缚地方经济发展的错误观念。三是基层执法人员素质整体有待提高。

    (三)宏观政策制定与微观执行疲软的矛盾

    1.政策本身存在短板。政策的制定受制定者思维认识、客观时空条件以及社会环境等因素的限制;有的政策属于原则性的规定,或者内容空泛、笼统,缺乏细化、量化的配套程序性规则,导致其可操作性不强。

    2.在政策理解上存在偏差。基层行政机关一般只是政策的执行者,而不是政策的制定者。从总体来看,基层行政机关能够认真学习并较好地理解政策的内容,但仍然可能存在理解上的一些偏差。

    3.基层队伍建设有待加强。基层行政机关的执行资源如财力资源、人力资源、物力资源等相对匮乏,导致具体执行过程中的执行力度弱化;部分执行主体对新形势下的突出问题缺乏深入研究,对法律法规缺乏系统学习,运用法治方式和法治手段解决难点问题的能力有待加强。


    四、优化法治化营商环境的路径建议


    (一)转变政府治理理念,切实提升治理效能

    1.提高领导干部的法治思维、经济思维。一方面,要建立地方政府领导干部法治思维和经济思维的长效学习机制。另一方面,还可建立地方政府咨询专家库,充分利用专家力量“查漏补缺”,弥补知识盲点。

    2.建立政府创新保护机制和激励机制。为了维持地方政府领导干部的创新动力,有必要建立科学的创新保护机制和激励机制,让“先试先行者”免于被“不问青红皂白”的问错追责,敢于在法治思维、经济思维的良性指导下“放手一搏”,也能在创新成功并形成可复制推广的经验时,有科学合理、不拘一格、方式多元的激励机制予以奖励。唯此,才能让优秀的领导干部脱颖而出,带领地方经济蒸蒸日上。

    (二)加强立法体系建设,增强立法科学性

    结合贵州实际情况,加强重点领域立法,在立法前做好对立法项目的调研,做到立法精准,能切实满足现实所需。建立重大政策事前评估、事中追踪反馈及事后评价机制。坚持“立改废释”并举,紧扣法治化营商环境建设需求,适时修改地方性法规,系统清理存在冲突的、不合时宜的政策文件,切实推动各项规定的精准触达与落地见效。

    (三)加强统筹协调发展,理顺执法层级相关机制

    一是完善协同监管机制。健全跨地区、跨部门、跨层级的执法联动响应和协作机制,实现各部门间依法履职信息互联互通、信息共享、工作共商。

    二是健全政务数据共享机制。坚持全省“一盘棋”,由省级层面推动集成创新,解决跨地域跨层级办事,促进线上线下融合,加快政务信息交流整合和资源共享,真正打破数据壁垒。

    三是完善地方政府践诺履约机制。围绕行政协议完善事前审查、事中跟踪、事后监督机制,建立健全行政协议的审查工作机制,确保行政协议的内容及签订程序的合法性。

    四是建立常态化、机制化的府院联动机制,拓宽府院联动机制的启动路径,增强府院联动在优化法治化营商环境中的机制作用。

    (四)切实提高审判质效,优化司法服务保障功能

    建立涉营商环境案件管理机制,从“人”和“案”两方面实现对涉营商环境案件的全方位管理。全省各级法院应从各业务条线固定优秀业务骨干,负责收集、梳理涉营商环境案件的法律适用疑点、难点问题,并可考虑在省高级人民法院成立涉营商环境调研专班,结合审判实际中发现的问题定期形成调研报告,为省委、省政府提供法律智囊服务;在案件管理方面,应当定期公布涉营商环境案件的办理质效,并根据案件类型定期梳理涉及的法律适用疑难问题,由省高级人民法院在条件成熟时逐步统一解决。

    此外,还应打通法院与政府部门的人才交流渠道,建立常态化人才交流机制。通过与涉营商环境的重点行政部门建立常态化的人才交流渠道,互派人员交流学习,取长补短,加强沟通,共同促进法治思维的普及,助推法治政府建设。

    (五)内外联动,营造共优法治化营商环境氛围

    充分利用行业协会的统筹作用和自发优势,建立各行业协会合作机制,实现企业的资源要素、人才要素等无障碍互通共享。打通对外协作通道,建立区域共优营商环境机制。主动融入并依托长江经济带、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、西部陆海新通道等国家重大战略,共同探索建立区域营商环境协同共优机制。

    总之,法治化营商环境的核心是处理好政府和市场的关系,政府的职能转变要与市场经济发展相适应。法治化营商环境是一个不断更新、不断优化的系统工程,课题组将持续深入探索法治化营商环境优化的可行性路径,更好地服务于贵州法治化营商环境建设。


    (本文系贵州省高级人民法院重点课题“法治化营商环境优化的路径分析”的阶段性成果。课题组组长王霞,系贵州省高级人民法院副院长;课题组成员:谢璐凯系贵州省高级人民法院行政庭副庭长,肖瑶系贵州省高级人民法院行政庭三级高级法官,叶署铭、陈洪燕、陈炜燚系贵州省高级人民法院行政庭法官助理。本文刊载于《法治时代》杂志2024年第5期)


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