党的十八大以来，我国坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，取得了显著进步，公民、法人或其他组织也享受到法治进步的成果。然而，伴随法治改革进步，基层行政诉讼数量也随之增加，基层行政机关的败诉率也成了法治国家、法治政府、法治社会建设面临的重要困境。文章以A地2021—2023年行政诉讼情况为视角，分析原因、提出对策，以期对促进法治政府建设、降低行政诉讼败诉率有所裨益。

一、2021—2023年A地行政败诉原因分析

（一）A地行政败诉案件现状梳理

1.收案和败诉情况。2021—2023年度，A地一审行政应诉案件新收4889件，其中，A地市政府及其部门一审行政应诉案件共计593件（含71件共同被告案），各县（市、区）一审行政应诉案件共计4296件。全市共审结4311件，败诉686件，败诉率为15.91%；审结A地市政府、A地市直部门案件536件，败诉33件，败诉率为6.20%；审结各县区案件3775件，败诉653件，败诉率为17.30%。A地市政府、A地市直部门每年度败诉率均小于15%，控制较好。其中2021年度败诉25件，败诉率为11.52%，2022年度败诉1件，败诉率为0.57%，2023年度败诉7件，败诉率为0.35%。2021年度、2022年度各县区败诉率均高于15%，2023年度才小于15%，控制难度较大。其中2021年度败诉252件，败诉率为15.82%，2022年度败诉225件，败诉率为17.62%，2023年度败诉176件，败诉率为12.34%。各部门（县、区）存在败诉率不稳定的情况，如：A地市人民政府三年败诉率分别为0、0、1.92%，A地市人力资源和社会保障局三年败诉率分别为16.80%、0、1.94%，A地市自然资源和规划局三年败诉率分别为25.00%、0、28.57%，Z县三年败诉率分别为15.80%、20.34%、11.98%，N县三年败诉率分别为22.20%、12.18%、18.82%，A地某高新区三年败诉率分别为28.70%、52.17%、12.50%；部分县区存在败诉率居高难下的情况，如：Q区三年败诉率分别为20.90%、25.56%、19.27%，J县三年败诉率分别为20.70%、20.59%、17.95%；个别县存在败诉率持续升高的情况，如：W县三年败诉率分别为6.60%、12.94%、17.00%。

2.行政机关负责人出庭应诉情况。2021—2023年度，全市一审行政诉讼案件4889件，开庭审理2847件，行政机关负责人出庭2660件，出庭率为93.43%。开庭审理A地市人民政府、A地市直部门行政案件433件，行政机关负责人出庭432件，出庭率为99.80%。开庭审理各县区行政案件2453件，行政机关负责人出庭2323件，出庭率为94.70%。全市行政机关负责人出庭率稳步上升，并逐步实现100%，2021年度为88.03%，2022年度为99.51%，2023年度为100%。A地全市行政诉讼败诉率围绕15%上下浮动，并最终控制在15%以内，2021年度为18.20%，2022年度为16.95%，2023年度为12.59%。

3.被告行政层级情况。2021—2023年度A地行政诉讼被告层级情况呈现“层级与起诉数成反比”的现况。单独以A地市人民政府作为被告的案件数为0件（作为共同被告的案件数为71件，占比1.84%），以A地市直部门为被告的案件数为593件，占比10.29%，以县级人民政府为被告（含单独被告和共同被告情况）的案件数为1019件，占比20.84%，以县级人民政府组成部门为被告的案件数为2236件，占比45.74%，以乡（镇）人民政府为被告的案件数为1041件，占比21.29%。行政诉讼案件量主要集中在基层行政机关，即县级人民政府及其组成部门、乡（镇）人民政府这三个层级。

4.2021—2023年度A地行政诉讼案件涉及领域。2021—2023年度A地行政诉讼涉领域有：住建（含房屋征收拆迁，占比17.51%）、土地（占比21.36%）、劳动和社会保障（占比7.86%）、公安（占比16.95%）、自然资源和城乡规划（占比9.86%）、交通运输（占比8.27%）、不动产（占比3.45%）、民政（占比2.21%）、农业农村（占比5.31%）、市场监管（占比1.38%）、林业（占比0.76%）、矿产（占比0.21%）、环保（占比0.41%）、卫生（占比0.28%）、水利（占比0.34%）、财政（占比0.14%）、其他（如政府信息公开等，占比3.72%）。案件数量最为集中的领域为：土地、住建（含房屋征收拆迁）、公安、自然资源、交通运输、劳动和社会保障等。

（二）A地行政诉讼案件败诉的主要原因

1.行政行为实体违法或错误造成败诉。因行政行为实体错误败诉308件，占44.90%，具体原因有：（1）对行政相对人的检举、举报内容未依法履行查处、监管、反馈义务，未依法履行政府信息公开义务；（2）行政机关据以作出行政处罚的证据不能相互印证，不能形成完整证据链，不足以认定违法事实；（3）行政相对人在没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的情况下，行政机关依据其中的法律条文对行政相对人实施行政拘留；（4）因行政机关的行政管理行为对当事人的合法权益造成损害，或人民法院判决行政机关履行行政赔偿义务，行政机关未予赔偿（补偿）；（5）行政机关对人民检察院提出的公益诉讼案件检察建议未依法有效履行行政管理职责，被人民法院判决确认违法；（6）行政机关未按照行政协议履行支付价款等义务，被人民法院判决支付有关价款或履行行政责任；（7）行政机关的行政决定被人民法院依法判决自始无效。

2.行政行为程序违法或不当造成败诉。因程序错误败诉331件，占48.25%，具体情形有以下几个方面：（1）基层行政机关按照上级行政机关关于违法占用耕地建房问题整改的要求或自然资源管理部门的卫片反馈问题清单，对农村违建房屋仓促拆除，程序上必然有缺漏；（2）行政机关同时送达违法行为告知书和行政处罚决定书等，侵害行政相对人陈述申辩权，明显损害当事人的合法权益；（3）行政机关对当事人提出的合理陈述、申辩，未依法复核、采纳；（4）行政机关执法人员不具有执法主体资格，以非法定主体人员充抵执法人数；（5）行政机关对涉案财物采取查封、扣押等行政强制措施后，未在法定期限内作出处理或未依法妥善保管，造成涉案财物毁损。

3.基层抽象行政行为、内部要求违法或不当造成败诉。基层行政机关因执行县级人民政府文件、通知、意见、纪要、会议要求而作出实体或程序违法的行政行为，被人民法院判决败诉的有204件，占败诉案件的29.74%。一是行政机关执行地方“土政策”引起行政诉讼，人民法院按照法律原理、规则作出裁判以后，就必然造成行政机关败诉的结果。二是在一些行政协议签订以后，基层政府出于财政方面的压力无法履行，通过新的抽象行政行为减损了行政相对人的权益造成败诉。

4.工作人员法治意识不强造成败诉。一是部分工作人员法治思维和法治方法不够。如行政不作为、未依法履行行政赔偿（补偿）义务、未依法履行行政协议、行政强制措施程序违法、行政机关消极举证等情形，造成行政败诉283件，占败诉案件的41.25%。二是部分行政机关相关负责人在行政管理、行政执法过程中怠于履行法定监管职责，等到被督促发现问题后未经法定程序而作出行政决定，又没有妥善处理好赔偿或补偿事宜，因此被提起诉讼造成败诉。如农村房屋强制拆除方面造成的败诉案件有124件，占败诉案件的18.09%。三是日常行政执法凭经验办事，程序方面不规范。如未依照法定方式和期限送达文书，适用法律错误，行政行为无效，侵害行政相对人陈述权、申辩权、听证权，收集证据主体、人数违法等情形，造成行政败诉163件，占败诉案件的23.76%。四是行政行为合理性不够等情况造成行政败诉，此种情形的败诉案件有11件（含在其他原因中），占败诉案件的1.60%。

5.政府守信践诺履行不实造成败诉。涉及行政协议的败诉案件有71件，占败诉案件的10.35%。反映出在协议履行中，部分行政机关缺乏契约精神和诚信意识，因行政区划调整或行政机关领导人换届等，存在“新官不理旧账”的情况，没有自觉履行协议约定的义务，造成行政相对人合法权益侵害或可期待的正当利益得不到实现。

6.行政机关“关键少数”法治担当恐慌。行政赔偿（补偿）案件数为67件，占败诉案件的9.77%，这些案件绝大多数是“一事两案”“一案两败”的情况。行政相对人对行政机关作出的行政行为不服而想要获得行政赔偿或补偿，在诉讼救济途径方面就是先对行政机关的行政行为提起确认之诉，请求人民法院判决确认行政行为违法，然后再对行政机关提起行政赔偿之诉，请求人民法院判决行政机关履行。行政机关和行政相对人都愿意采用这种途径，因为行政相对人一般与行政机关达不成行政赔偿协议，行政机关也希望根据人民法院的判决来开展赔偿工作，财政部门以人民法院判决书作为支付依据，这样“依法办事”不承担法律风险。

7.其他方面的败诉原因。一是行政机关消极举证等原因不容忽视，因此败诉的有14 件，占行政败诉案件的2.10%。在行政应诉中，有的行政机关不重视应诉答辩和举证，出庭应诉人员因诉前准备不足，对案情不熟悉，法律知识储备不够，诉讼经验缺乏等，提交的证据不符合法律规定且不充分、不全面。二是行政机关负责人出庭流于形式，主要还是为了完成考核指标，对实质性化解行政争议没有提出可行的化解意见。

另外，存在人民法院将民事纠纷当作行政纠纷进行审判的情况，并作出不利于行政机关的裁判结果，客观上增加了行政败诉案件量，一定程度影响行政机关败诉率。将民事诉讼作为行政诉讼进行审理，导致证明责任不同。因此种情形导致败诉的有22件，占行政败诉案件的3.21%。

二、破解行政机关行政诉讼败诉困境的途径

（一）健全行政违法行为监督机制

1.健全完善行政执法监督机制。以《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》为背景，兼以法治督察需要，加快出台行政执法监督条例，进一步规范行政执法监督体制、监督职责、监督内容、监督方式、监督程序、责任体系等内容。健全完善行政执法监督配套工作制度，推进行政执法案卷评查、行政执法案例指导等工作。及时建成制度完善、机制健全、职责明确、监督有力、运转高效的省、市、县、乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系。加强对本部门本系统行政执法工作和重大行政执法案事件的统筹协调、日常监督和业务指导。完善重大行政执法案件专项监督调查处理机制，拓宽监督渠道。

2.探索抽象行政行为异体法治审核路径。可以探索对基层政策性文件的法治审核进行异体审核的途径。一是提级审核，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由上级人民政府司法行政部门负责合法性审查。二是人大审查，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由同级人大负责合法性审查。三是司法审查，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，须征求同级人民法院、人民检察院意见。

（二）加强行政违法行为监督

1.严格实行行政错案问责追责。可以由省、市、县三级人民政府制定《行政错案评审和问责追责办法》，并严格实质化运行。一是明确行政错案的评审程序。对组织启动、评审专家成员、回避、工作形式等进行细化。二是准确认定行政错案。根据法律规定和工作实际明确认定为行政错案的标准，保证评审结论的公信力和权威性。三是做好评审结果的运用。对评定为行政错案的单位主要负责人、分管负责人、案件承办人等经过调查核实后依纪依规依法划定责任，提出正确处理建议并移送相关部门追究责任。

2.加强对行政机关不履行职责或违法履行职责的检察监督。检察机关可以根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《人民检察院行政诉讼监督规则》相关规定，就在开展法律监督工作中发现的行政违法行为督促有关部门予以纠正，必要时可以就某些突出问题、重点领域开展专项监督，准确提出检察建议，帮助行政机关提升依法行政的能力和综合治理能力。如对2021—2023年A地行政败诉原因统计情况中占比较大的行政败诉类型、领域，检察机关可以在这些重点环节开展法律监督工作。

（三）消除各行政管理领域行政败诉困难堵点

1.开展行政错案原因分析。市、县、乡各领域行政管理部门须对本系统、本部门所涉行政败诉案件开展原因分析，提出切实可行的整改措施。对因法律适用理解不一致导致的败诉，要通过强化学习，开展研讨等，增强对法律条文的精准理解、适用；对法律程序执行不够，证据收集不齐等导致的败诉，要强化实务培训，提升办案水平；对于制度机制、流程规范问题导致的败诉，要建章立制，坚决防止类似败诉案件的发生；对于不正确适用行政自由裁量权，造成行政处罚畸轻畸重的，要强化行政裁量权基准的学习运用；对慢作为、乱作为，不作为造成的败诉，要从作风根源上找原因，确保整改取得实效。

2.集中解决重点领域突出问题。2021—2023年A地行政诉讼案件主要集中在土地、住建（含房屋征收拆迁）、公安、自然资源和城乡规划、交通运输、劳动和社会保障领域，占案件总数的81.81%，分别占比为21.36%、17.51%、16.95%、9.86%、8.27%、7.86%，是行政诉讼综合治理的重点领域。这些重点行政管理领域要找深找准找细本系统、本领域的行政败诉根本原因和直接原因，实施清单化整改销号，设定一个败诉率红线，设定一个期间，先实现达标再实现提高。

（四）加快实现行政执法队伍专业化、职业化

1.常态化开展队伍业务培训。要加强对行政执法人员培训，重点加强乡镇土地执法、房屋征收拆迁、公安、自然资源、交通运输、人力资源与社会保障等领域的业务培训，确保每一个执法人员熟悉掌握本领域的执法要求，积极开展行政执法人员与法官、检察官、行政复议办案人员、政府法律顾问等同堂培训，促成形成统一的执法理念和执法标准，不断提升行政执法人员依法行政，规范执法的水平。

2.优化行政执法队伍结构。实践中存在行政机关内部的执法部门规格高、编制多，但人员少、变动大、专业错位的现况，严重制约行政执法队伍的专业化、职业化，成为制约行政执法质量提升的因素之一。针对这一现况，一方面要根据各行政机关的执法量充实执法人员，且要实现执法人员的相对稳定，防止频繁换人、抽调等情况；另一方面要选好用好有法学知识、有法律工作背景、法治意识较强的人员从事执法工作，实现人岗匹配。

（五）深化行政纠纷综合治理

1.全面提高行政机关应诉能力，积极履行生效裁判内容。从2021—2023年A地行政败诉原因统计情况可知：行政机关消极举证、未依法履行行政赔偿（补偿）义务等占败诉案件数的11.81%，数量不少。针对此现状，出庭人员要加强业务学习，提升应诉能力和技巧，增强责任心，尽力把应诉工作做早做细，熟悉具体案情，做好应诉准备。对有瑕疵的行政行为，行政机关要勇于自行纠错和补正，积极化解争议促使原告撤诉。要及时履行生效裁判，保障原告胜诉后应当获得的合法权益，防止“一事两案”“一案两败”等情况。

2.推动实质性化解行政争议。一是检察机关、司法行政部门在办理监督、复议、应诉等案件中，常态化开展行政争议实质性化解工作，发挥行政复议的主渠道作用和法律监督的优势，减少行政案件起诉数和败诉数，逐步形成“大复议、小诉讼”格局。二是人民法院要更好坚持调解优先，实质化解行政争议，积极促成原被告双方达成调解和解协议，实质化解行政争议，持续巩固行政案件调撤率。

三、结语

在法治轨道上推进国家治理能力和治理体系现代化是党和国家的既定方略，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是既定道路。当前，行政执法是行政诉讼案件的主要源头，基层行政机关败诉率仍然是影响法治政府建设的重要因素，宜健全行政违法行为监督机制、加强行政违法行为监督、消除各行政管理领域行政败诉困难堵点、集中解决重点领域突出问题、加快实现行政执法队伍专业化和职业化、深化行政纠纷综合治理。如此，有望实现行政机关行政诉讼败诉困境的全面破解，也是法治形势下的必然选择。

作者课题组成员：杜树生系贵州省人民检察院党组成员、副检察长；毛守锐系贵州省人民检察院第六检察部副主任；王荣波系贵州省毕节市人民检察院党组成员、副检察长；王世义系贵州省毕节市人民检察院检委会委员、第八检察部主任；马剑西丞系贵州省纳雍县人民检察院第三检察部主任，本文刊载于《法治时代》杂志中国法治创新发展报告（2024）——2024年法治创新案例和优秀创新论文选编

（责任编辑：王凯伦）