新中国75周年：推动中国之治迈入新境界之四

编者按

2024年是中华人民共和国成立75周年。75年来，中国人民在中国共产党领导下探索出一条符合国情、适应时代的中国特色社会主义法治道路。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹全局、锚定变局，健全党的领导制度体系，发展全过程人民民主，在法治轨道上推动中国式现代化行稳致远，为推动共商共建共享的全球治理贡献了中国智慧和中国方案，展现出中国之治的强大魅力。

2023年5月10日，习近平总书记在雄安新区考察时强调，白洋淀生态环境治理和保护，功在当代、利在千秋，必须统筹谋划，扎实推进，并肯定“白洋淀生态环境治理成效明显”。白洋淀生态环境得到全面改善，水多了、水清了，水面变大了，水质整体达到Ⅲ类标准，水生态系统正在逐步恢复，步入全国良好湖泊行列。白洋淀生态环境治理和保护实现阶段性目标，“华北明珠”重绽光彩，这得益于2021年4月1日起实施的《白洋淀生态环境治理和保护条例》（以下简称《条例》）强有力的法治保障。

一、基本情况

白洋淀素有“华北明珠”之称，属于海河流域大清河水系，143个淀泊星罗棋布，淀区正常水位水域面积约366平方公里，既是华北平原最大的淡水湿地生态系统，也是雄安新区蓝绿空间的重要组成部分，对维护华北地区生态环境和水安全具有不可替代的作用，被誉为“华北之肾”。20世纪80年代以来，由于本地区流域降水量减少和水资源过度开发利用，白洋淀曾多次濒临干淀，为此先后实施了“引岳济淀”“引黄济淀”等应急补水工程。白洋淀还曾面临过严峻的污染状况，据2008—2018年10年间国家环境状况公报和河北省环境状况公报统计，白洋淀水域的水质在此期间长期保持在Ⅳ到劣Ⅴ类。

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大历史性战略决策，是千年大计、国家大事。习近平总书记于2017年、2019年、2023年3次到雄安新区视察并发表重要讲话。习近平总书记高度重视白洋淀生态环境治理和保护，明确指示“良好生态环境是雄安新区的重要价值体现”“建设雄安新区，一定要把白洋淀修复好、保护好”“白洋淀的保护，要做到补水、治污、防洪‘三位一体’统筹规划、协调推进”。习近平总书记的重要指示批示为白洋淀生态环境治理保护指明了方向，提供了根本遵循。

党中央、国务院始终把加强白洋淀生态环境治理和保护作为规划建设雄安新区的关键环节，强化顶层设计。2018年4月14日，中共中央、国务院作出关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复；同年12月25日，经党中央同意，国务院批复《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，均提出加强白洋淀生态环境治理保护和构建新区防洪安全体系等目标，明确了白洋淀生态环境治理和保护的目标和任务。在河北省委、省政府组织下，由中国科学院生态环境研究中心牵头，形成了《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》，作为雄安新区规划体系的重要组成部分，明确要求制定白洋淀生态环境相关地方性法规。河北省人大常委会主动作为、履责于行，迅速启动立法程序，将白洋淀生态环境治理和保护立法工作作为重中之重，精心谋划、全力推进。

加强白洋淀生态环境治理和保护，关系到雄安新区高质量发展，关系到人民群众福祉和水环境安全，直接影响着京津冀区域生态安全和新区生态文明建设。通过地方立法，对白洋淀生态环境治理和保护各项工作提供坚强的法治保障，是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的重大举措，是贯彻落实党中央重大决策和省委工作部署的必然要求，是推进白洋淀流域生态环境质量持续改善的现实需要。河北省人大常委会认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，围绕服务雄安新区建设发展开展了一系列地方立法的前期调研，充分借鉴先进地区的立法和实践经验，先后赴上海浦东新区、深圳等地考察学习，并多次到雄安新区调研座谈，深入了解雄安新区实际立法需求。在此基础上，充分发挥地方立法“小切口”“真管用”的优势，把开展白洋淀环境治理和保护地方立法作为保障雄安新区规划建设的重要任务。在立法实践过程中，克服了没有一部统一的上位法予以规范、诸多政策之间没有衔接、管理体制机制改革正在进行、部分环境修复与治理工作正在探索等困难，积极争取全国人大、京津冀协同办、国家有关部委的支持，并加强与北京市、天津市、山西省的立法协同，为做好这项立法工作奠定了重要基础。

2021年2月22日，在河北省第十三届人民代表大会第四次会议上，全票表决通过了《条例》。这部法规从起草到出台历时1年多，跨越了3个年头，经省政府常务会议审议后，先后提请河北省十三届人大常委会进行了4次审议、1次人民代表大会审议。可以说，这部法规审议次数之多前所未有，社会各界和省人大代表关注支持程度之高前所未有，全国人大和国家有关部委的支持指导力度之大前所未有。《条例》于雄安新区设立4周年的2021年4月1日起施行。河北省政府以及雄安新区有关部门认真落实《条例》有关要求，严格执法，推动雄安新区和白洋淀生态环境治理保护工作取得明显成效，大气、水、土壤生态环境均达到有监测记录以来历史最好水平。白洋淀淀区以及入淀河流水质全部达到Ⅲ类标准，从水质到湖岸生态景观，白洋淀成为一道人水和谐的亮丽风景线，“华北明珠”重放异彩。

二、主要做法

《条例》作为涉及雄安新区的第一部地方性法规，政治性强、涉及面广、关注度高。《条例》在起草、制定、实施、监督过程中，始终坚持深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，以习近平总书记的重要指示批示和党中央的重大决策部署为根本遵循。河北省人大常委会充分发挥立法主导作用，坚持党对立法工作的领导，按照党中央和省委的部署要求，落实顶层设计，做好与上位法和规划的有序衔接，并强化监督工作。《条例》在实施过程中，省政府以及雄安新区坚持把白洋淀生态环境治理和保护工作放在突出位置，落实相应规定，严格执法，为雄安新区建成北京非首都功能疏解集中承载地创造良好环境。主要做法有六个方面。

（一）高位谋划推动

这项立法得到全国人大及其常委会的大力支持，全国人大常委会召开雄安新区和白洋淀水资源利用保护法治保障座谈会，全国人大环资委、财经委，全国人大常委会法工委和京津冀协同办、生态环境部、水利部、住建部等有关部委对《条例》提出具体指导意见，给予大力支持。省委高度重视法规立项、起草、审议工作，多次提出具体要求。省人大常委会多次到雄安新区、相关省市深入开展调研论证、认真听取意见建议，广泛征求社会各方面及基层立法联系点意见。省政府及有关部门多次赴白洋淀流域调查研究，省生态环境厅与基层单位调研座谈、起草草案文本，省水利厅、省司法厅等有关部门起草论证并积极配合修改完善。省政协2次召开专门会议，组织省政协委员和民主党派以及专家学者对《条例》进行立法协商，提出了很多富有建设性的意见建议，为《条例》的修改完善提供了智力支持。

（二）京津冀晋密切协同

白洋淀地处“九河下梢”，其所在大清河流域跨越北京、天津、山西、河北四省市。法规在立项之初，河北省人大常委会主动就《条例》专门征求京津晋人大意见。修改之中，先后3次通过书面或者专门派人到京津晋人大征求意见，2020年12月，省人大常委会在雄安新区专门组织召开京津冀晋四省市《条例》征求意见座谈会，得到京津晋三省市的热烈响应和积极支持。京津冀晋四省市就共同推进建立流域协同治理机制和联席会议工作制度，促进区域协同立法、执法、监督，做到信息共享、政策统筹、应急联动，强化上下游联动监测预警，联防联控联治联建，共同推动开展白洋淀流域防洪和生态保护工作等达成共识，增强治理的系统性、综合性、协同性。

（三）广泛凝聚各方共识

立法过程中，始终坚持民主立法，多方式、多渠道广泛听取人民群众意见建议，凝聚各方共识。在《条例》的每一次审议前，河北省人大常委会都书面征求省直有关部门意见，及时征求白洋淀流域38个县（市、区）和基层立法联系点的意见；将《条例》草案在《河北日报》、河北人大网站等主流媒体上全文刊发，公开征求意见，对收集到的近百条意见建议予以充分吸纳，确保《条例》更加符合实际，充分反映全省人民意愿；报经省委批准开展立法协商，充分听取政协委员和各民主党派意见建议，增强立法协商的质量和实效；健全人大代表参与立法工作机制，积极拓宽基层人大代表参与立法的渠道，2次书面征求全体省人大代表意见，并通过微信平台组织省人大代表研读讨论《条例》草案，分赴11个设区的市和定州市、辛集市与人大代表面对面交流，对代表意见建议逐条研究，使《条例》充分体现和凝聚全省人民的集体智慧和共同意志。

（四）坚持精细化立法

在立法过程中，始终坚持精细化立法，精心打磨法规文本。深入开展调研，始终坚持问题导向和效果导向，提高立法调研工作的深度和广度，将调研贯穿历次审议修改全过程，多次实地察看白洋淀及上下游各条河流、主要水库、重点水利工程，全面掌握白洋淀生态环境第一手资料，充分听取市县相关部门、基层乡镇意见建议，细化水体保护的禁止行为，提升建设项目安全环保标准，增加发挥白洋淀生态功能方面内容，突出生态治理保护重点要求。在深入调研的基础上，精雕细琢起草，着眼目标任务、重点措施、难点问题，对《条例》草案逐条研究，反复讨论，数易其稿，努力突出白洋淀生态环境治理和保护特点；多次召开立法论证会、座谈会，认真听取参与制定白洋淀生态环境治理和保护规划的中国工程院院士等4名专家的意见，先后5次邀请全国人大、国务院发展研究中心、生态环境部、水利部、住建部、中科院、中国法学会等单位多名知名专家进行立法论证和专题研讨，为《条例》修改完善工作打下了坚实基础，确保立法质量。

（五）严格法律责任

突出《条例》的刚性约束作用，逐一严格对照禁止性行为，从严设置相应法律责任，提升对违法行为的惩处和威慑力度；强化国土空间规划和用途管控，严格落实“三线一单”制度，完善白洋淀流域生态环境标准体系，从源头减少污染排放；严格产业准入，严格工业集聚区环境治理，提高白洋淀生态环境立法的针对性、有效性和适应性；突出以水环境治理为核心，规范排污许可管理和排污口设置，对工业、农业污染防治以及城乡生活污水处置等作出具体规定，严禁污水入河入淀；对白洋淀旅游、船舶污染防治和清除围堤围埝专门作出规范，并对大气、水、土壤污染协同治理和突发环境事件应急处置作出规定，通过源头预防、过程管控、综合治理，全方位保护白洋淀生态环境。

（六）依法强化监督

《条例》实施以来，河北省人大常委会采取联合调研、听取并审议政府贯彻实施报告、办理常委会审议意见报告等形式，及时对《条例》的实施情况进行正确监督、有效监督和依法监督。2021年9月，河北省人大常委会会同北京市、天津市和山西省人大常委会有关同志组成联合调研组，实地调研了四省市部分污水处理工程设施、跨界河流国考断面、防洪堤、生态环境监测中心和雄安新区、白洋淀，听取了四省市政府有关部门关于大清河流域水污染防治、水资源保护和利用工作情况的汇报，加强了执法监督；2022年9月，省十三届人大常委会第三十三次会议听取和审议了省政府《关于雄安新区和白洋淀生态环境治理保护及〈白洋淀生态环境治理和保护条例〉贯彻实施情况的报告》，提出了进一步加强上游及淀区的生态建设、切实持续加大淀区生态治理力度、量化细化执法标准和尺度等意见建议；2023年5月，省十四届人大常委会第三次会议听取和审议了省政府办理审议意见情况的报告。

三、实施效果

《条例》实施以来，河北省政府、雄安新区、白洋淀生态修复保护领导小组、白洋淀流域相关县（市、区）政府及有关部门坚持内外共治、标本兼治、治补并举，突出流域治理，通过一系列措施，白洋淀流域水生态系统逐步恢复，白洋淀生态环境治理实现阶段性目标。

（一）水量多起来

开展河湖清理，加强河湖水系连通，恢复府河、孝义河等主要入淀河流生态水量，建立多水源补水机制，统筹“引黄入冀”补淀、上游水库及本地非常规水资源，2023年入淀水量19.23亿立方米，是2018年入淀水量3.48亿立方米的5.5倍。雄安新区2024年浅层、深层地下水位平均埋深13.62米、20.24米，分别比2018年同比回升2.90米和4.41米。目前白洋淀水位稳定在7.0米左右，水域合围面积270多平方公里。

（二）水质净起来

监测数据显示，白洋淀整体水质实现跨越式改善。2021年首次达到Ⅲ类，步入全国良好湖泊行列。截至目前，白洋淀水质稳定保持Ⅲ类。2024年1—8月，主要污染物化学需氧量、高锰酸盐指数和总磷浓度同比分别下降17.6%、21.6%、24.3%，淀区水质持续改善。

（三）水生态活起来

截至2024年9月，白洋淀野生鸟类数量共计286种，较新区设立前增加了80种，其中国家一级保护鸟类大鸨、白枕鹤、青头潜鸭等12种，国家二级保护鸟类灰鹤、水雉、黑翅鸢等48种，在白洋淀迁徙、越冬的鸟类数量也有较大提升。鱼类已恢复至48种，较新区设立前增加了21种，白洋淀鱼类生物多样性达到高级别水平，再现了“华北明珠”的淀泊风光与“鸟类天堂”的生态美景。

（四）环境绿起来

雄安新区蓝绿空间的重要组成，一是水，二是林。千年大计，从千年秀林开始，雄安新区“千年秀林”工程于2017年11月正式拉开大幕，截至2023年6月，雄安新区累计造林约47.8万亩，新区各类绿化面积累计达73.8万亩，森林覆盖率从11%提升到34.9%。“一淀、三带、九片、多廊”的生态空间格局初具雏形。

（五）防洪安全强起来

雄安新区防洪工程建设加快推进，起步区200年一遇防洪保护圈基本形成，昝岗组团将达到100年一遇防洪标准，均提前完成规划确定的目标要求。排涝系统建设按照“先地下、后地上”的原则稳步推进，容东、容西片区已具备30年一遇排涝功能，启动区具备50年一遇排涝功能。2017—2024年8个主汛期全部安全度汛。

四、经验启示

为加快推进雄安新区规划建设提供法治保障，省人大常委会强化使命担当，坚持立法先行，创造性解决保障规划实施、区域流域协同共治等一系列重点难点立法问题，走出一条攻坚克难、勇于创新的立法之路。《条例》之所以能够高质量顺利出台，能够在实践中取得良好成效，根本在于有习近平总书记掌舵领航、有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。切实把这次立法和实践的经验总结好、运用好、推广好，为高标准高质量推进雄安新区建设、深入推进京津冀协同发展、扎实推进中国式现代化建设在河北落地见效等提供可资借鉴的经验。

（一）坚持党的领导

坚持党的领导是立法正确政治方向的根本保证。习近平总书记指出，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。制定好这样一部《条例》并保证其有效实施，是一项政治性极强的工作，必须旗帜鲜明讲政治，把坚持党的领导作为立法工作须臾不可动摇的生命线。立法从立项、调研论证到审议、修改完善全过程，河北省人大及其常委会始终坚持了党的领导，确保了立法的正确政治方向，全面有效落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署。

（二）坚持系统思维

坚持系统思维是确保立法质量的关键所在。习近平总书记强调，要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。白洋淀生态环境的治理和保护，不仅仅是白洋淀以及雄安新区一地、一域的生态环境保护，而是要强化系统观念，尊重客观规律，统筹山水林田草淀城系统治理，按照生态系统的整体性、系统性及内在规律，统筹考虑自然生态各要素，进行整体保护、宏观管控、系统治理。立法结合实践中积累的白洋淀生态环境治理和保护源头预防、过程控制、综合治理等系列经验做法，加强补水、治污、防洪一体化建设，统筹规划生产、生活、生态三大空间，协调推进补水、治污、防洪“三位一体”建设，开展控源、截污、治河、补水、生态修复和防洪排涝等综合治理举措；以水为主协同推进大气、水、固体废物、土壤污染治理，以法律手段保障实现白洋淀生态保护和治理目标任务；按照人与自然和谐共生的观念，围绕构建新发展格局，建设绿色生态宜居的城乡人居环境，推动全社会形成节约资源、保护生态环境的生产生活方式，为打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区奠定坚实的法治基础。

（三）坚持问题导向

坚持问题导向是立法行得通、真管用的有力抓手。习近平总书记指出，地方立法要“吃透中央精神，从地方实际出发，解决突出问题”。作为创制性立法，充分发挥地方立法的实施性、补充性和探索性功能，坚持精细化立法和“小切口”“真管用”的思路，聚焦解决白洋淀流域突出的环境污染和生态问题，找准问题关键所在开刀切口，力求有效实用，确保法规立得住、行得通、见实效。按照贯彻新发展理念、围绕构建新发展格局，规定了推进工业集聚，衔接最新排污许可规定，全面规范环境污染治理，雨污分流举措入法，整治围堤围埝，创建河淀保洁责任制，推进海绵城市、韧性城市建设，构建太行山生态安全屏障，加强水安全智慧管理等一系列创新制度。充分发挥制度的系统集成、高效保护作用，全面提升白洋淀生态环境质量和生态支撑功能，加快构建安全、韧性排水防涝体系，以确保雄安新区防洪排涝安全万无一失，确保白洋淀保持科学合理正常水位和良好水生态，确保白洋淀生态环境质量不断改善和提升。

（四）坚持协同立法

坚持协同立法是立法促发展保善治的有效路径。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。在全国人大常委会的大力支持和指导下，河北省人大常委会积极探索“一地为主、三地支持”立法模式，推进京津冀晋四省市协同立法，建立流域协同治理机制和联席会议工作制度，推动与京津晋等周边地区以及国家相关海河流域管理机构共同开展防洪、生态环境治理和水资源利用保护等领域合作，促进区域协同立法、执法、监督，做到信息共享、政策统筹、应急联动，强化联防联控联治联建，共同推动开展白洋淀流域防洪和生态保护工作。

（五）坚持开门立法

坚持开门立法是立法践行全过程人民民主理念的生动体现。党的二十大报告提出，发展全过程人民民主。坚持深入贯彻以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，保证人民参与立法，举全省之力共同推动做好立法工作。《条例》从立项、起草、审议各环节，社会各界深度参与，全体省人大代表鼎力支持。《条例》的出台可以说凝聚了全省及社会各界的智慧，得到了社会普遍认同，是全过程人民民主在地方立法实践中的充分体现。《条例》历经5次审议，审议次数之多、立法过程之细，开河北省地方立法史的先河。

（六）坚持真抓实干

坚持真抓实干是保障有关法律法规贯彻实施的重要举措。法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。《条例》三年多的实施成效显著，在于各级各部门真抓实干，认真抓好法规的落实落地。《条例》实施当天，河北省人大常委会和省生态环境厅、雄安新区管委会以及保定市政府在雄安新区共同召开新闻发布会，专题解读《条例》内容及贯彻实施情况；各级生态环境部门多次组织开展专题培训，指导执法人员熟练掌握相关规定，促进严格规范执法；省白洋淀生态修复保护领导小组印发《〈白洋淀生态环境治理和保护条例〉分工落实方案》，细化119项重点任务和目标要求，明确了流域各地和省有关部门责任，确保《条例》易操作、可实施、能落地；将《条例》实施纳入白洋淀流域环境保护目标责任制和考核评价制度，每年明确生态环境治理和保护具体目标任务，实施跟踪评估、严格绩效考核，切实发挥督导考核的“指挥棒”作用，确保《条例》各项任务落到实处、取得实效，推动构建全社会共同参与的白洋淀生态环境治理和保护新格局。

综上，雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段，随着人口和经济社会的快速增长，也必然会对白洋淀流域整体生态环境带来压力和严峻挑战。河北省人大常委会将持续推动《条例》的全面实施，推动全流域、上下游、左右岸、淀内外协同治理，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，确保雄安新区水城共融、白洋淀碧波安澜，为构建生态城市打好底色。

（作者系河北省人大常委会研究室 李元卿 郑晨曦，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第10期 ）                

（责任编辑：王凯伦）