新时代“枫桥经验”之五

编者按

党的二十大报告明确提出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。 “枫桥经验”起源于浙江诸暨、创新于群众实践。60多年来不断发展，从“一地之计”到“一国之策”，成为创造性解决社会矛盾、闻名全国的基层社会治理典范。当前，以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为基本内涵的新时代“枫桥经验”，更加强调党的领导、法治思维、科技支撑和社会参与，对于正确处理新形势下的人民内部矛盾、加快法治社会建设，实现中国式现代化尤为重要。

本期封面主题聚焦“新时代‘枫桥经验’”，邀请浙江省新时代枫桥经验研究院等单位的专家学者溯本求源，讲述“枫桥经验”的过去现在；结合新时代新需求，理论总结新时代“枫桥经验”的制度优势和时代价值；阐述新时代“枫桥经验”的基本内涵，以及坚持和发展新时代“枫桥经验”法治保障和文化保障……以期推动新时代“枫桥经验”的理论研究不断深化，助力法治社会和中国式现代化建设。

制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性和长期性问题，法治是中国式现代化的重要保障。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“坚持以制度建设为主线”“在法治轨道上全面深化改革”。

“枫桥经验”作为毛泽东同志亲自批示肯定、要求予以推广的中国基层治理典范，在其形成发展60多年的历程中，始终高度重视将基层干部群众创造的好经验、好做法以制度形式固化下来，始终注重以顶层设计的方式推动“枫桥经验”在全国各领域的复制推广，并在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下孕育形成新时代“枫桥经验”。在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上，习近平同志明确提出“创新‘枫桥经验’，必须营造法治环境，在依法治省中取得明显成效。”“创新‘枫桥经验’，必须建立长效机制，在完善制度中实现长治久安。”

“枫桥经验”作为中国式基层治理的重大经验，承担着“完善中国特色社会主义法治体系、推进国家安全体系和能力现代化”的重大历史使命，必须坚持以习近平法治思想为指导，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把新时代“枫桥经验”的理念、思路、方法固化为法律制度，转化为社会规范，将中国共产党的制度优势转化为基层治理效能，把坚持和发展新时代“枫桥经验”工作全面纳入法治轨道。

一、创新完善“矛盾不上交”体制机制

“矛盾不上交”是“枫桥经验”的初心和本义，也是“枫桥经验”最具有辨识度的科学概念，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”仍是当前中国基层治理的重要任务目标，是新时代“枫桥经验”的基本内涵。习近平总书记明确提出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，为健全完善社会矛盾纠纷预防化解长效机制、不断提升矛盾纠纷预防化解法治化水平指明了方向、提供了方法论。

（一）发挥好基层民主协商、人民调解等纠纷解决制度实效

毛泽东同志指出：“凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决。”习近平总书记要求“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”“坚持党的群众路线，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态”“发展全过程人民民主，正确处理新形势下人民内部矛盾”。近年来，各地基层部门不断创新发展走好新时代党的群众路线方式方法，不断加强把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态的方法机制和制度建设。比如，发挥网格员、民警上门走访优势，了解民情民意，形成规范性“民情日记”清单；依托110报警台、12345热线、市长信箱、“随时拍”等新旧方式和党群服务中心、社区警务室、公共法律服务站点等阵地载体，畅通群众诉求表达通道，建立民意吸收和民情反馈常态化机制。目前，不少地区已经形成了民主恳谈会、家事半月谈、樟树下议事、红茶议事馆等民主协商标准程序制度品牌，充分发挥听证会、群众开放日、领导接访日、线上民主议事厅等基层解决纠纷的方式，不断推进基层民主协商制度化、规范化。充分发挥人民调解员来自基层群众、熟悉社情民意优势，加强基层调解组织建设，常态化落实“法官指导调解员”制度，推进人民调解规范化、专业化建设，更好发挥人民调解在化解民间纠纷中的基础性作用。

（二）推动矛盾纠纷多元综合治理地方性立法

矛盾纠纷调处化解要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，关键是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，构建党委领导、政法主力、社会参与的矛盾纠纷多元综合治理机制。

近年来，各地政法委贯彻落实中央关于矛盾纠纷“一站式”改革实践要求，加快建成县级矛盾纠纷调处化解中心（县级综治中心），建立健全充分发挥党总揽全局、协调各方领导核心作用的体制机制，切实推动党的领导政治优势充分转化为化解矛盾、解决问题的强大效能。全国各地矛盾纠纷就地预防化解成效显著，越来越多的地方出台施行关于促进矛盾纠纷多元预防化解的地方性法规，以综合性立法形式为全面推进矛盾纠纷“一站式”调处化解、源头预防提供制度保障。如《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》《云南省矛盾纠纷多元化解条例》《佛山市矛盾纠纷多元化解条例》等地方性法规均以坚持和发展新时代“枫桥经验”为导向，强调“预防为主，调解优先”基本原则，推动构建调解优先、分层递进、司法兜底的多元化解工作体系，对于多元主体的权责分配、衔接程序、纠纷分流过滤、联席会议与集体研判等进行了系统的制度安排。

（三）加强预防性法律制度建设，培育预防型法治思维

新时代“枫桥经验”的“矛盾不上交”就是坚持预防在前，通过抓前端、治未病，使矛盾问题止于未发、消于萌芽。习近平总书记多次强调“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，充分体现习近平法治思想中的预防型法治思维。

预防性法律制度是预防型法治思维的制度基础。近年来，在有关部门推动下，多地推进基层规范性文件备案审查制度，加强重大决策社会稳定风险评估机制建设，这些都是典型的预防性法律制度。依靠数智技术和网格员等基层力量，探索建立常态化的矛盾风险排查、监测、评估、识别制度，以制度形式加强矛盾风险预警预防。

二、夯实建设更高水平平安中国的制度根基

平安是极重要的民生，也是最基本的发展环境。平安建设是新时代全面建成小康社会、开启全面建成社会主义现代化强国新征程的战略谋划和战略举措。“建设更高水平平安中国”是全面贯彻落实总体国家安全观，推进中国式现代化，实现高质量发展与高水平安全良性互动的必然要求。“平安不出事”是新时代“枫桥经验”最鲜明的标志。

2004年12月，习近平同志在浙江省经济工作会议上的讲话中强调，继续推广创新“枫桥经验”，真正把问题解决在基层、解决在萌芽状态，做到“不出事、少出事、不出大事”。强调要把创新发展“枫桥经验”作为总抓手，贯穿于建设“平安浙江”的始终。

（一）制度护航“平安浙江”打造省域法治建设样本

2004年，浙江省委将“平安浙江”建设作为重大的战略决策，由“一把手”负总责，与经济建设同部署、同督导、同考核，率先开启了平安中国建设在省域层面的实践探索。在“平安浙江”建设实践探索中，自始至终都非常注重形成“平安浙江”建设的领导体系、工作体系和评价体系，建立完善了一整套行之有效的工作机制，形成了一系列确保政治安全、矛盾风险治源、公共安全固安、社会治理强基、数字科技赋能、法治保障协同、平安文化引领、统筹协调聚力的标志性制度性成果。最具典型意义的如研究制定《关于今后三年深化“平安浙江”建设促进社会和谐稳定的意见》《关于保障民安促进社会和谐稳定的意见》《高水平建设平安浙江打造平安中国示范区三年行动计划（2018—2020年）》等顶层制度，制定《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》《省平安办成员单位建设“平安浙江”工作责任制考评暂行规定》《浙江省矛盾纠纷排查调处工作规程（试行）》等重要制度，形成了“民主法治村（社区）”、温岭市“民主恳谈”、武义县后陈村务监督委员会等一批在全国有广泛影响的成功经验，推动浙江成为全国最具有安全感的省份之一。

在20年的制度建设和改革基础上，2023年制定出台了《浙江省平安建设条例》，分章节对工作体制、风险防控、重点防治、基层社会治理和数字平安建设进行了详尽制度安排，推动成熟经验做法和工作机制进一步上升为地方立法，继续引领深化“高水平推进平安浙江、平安中国示范区建设”目标。

（二）形成一体推进平安法治建设的体制机制

习近平总书记强调：“国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。”平安建设离不开法治引领和保障，法治建设要贯穿于平安工作的全过程。“枫桥经验”发源地诸暨市于20世纪90年代末期率先建立的“四前”工作法（即组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前）和“四先四早”工作机制（即预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理），已经成为夯实“平安浙江”建设基层基础的重要平安治理制度。

（三）完善筑牢平安根基的网格化服务管理制度

越来越多的地方通过加强网格员队伍建设、创新网格管理体系、探索警网协同机制等方式方法，筑牢平安园区、平安工地、平安社区等平安根基。如《衢州市城乡网格化服务管理条例》《江苏省城乡网格化服务管理办法》《宁波市城乡网格化服务管理条例》等地方性法规、政府规章，对网格划分、网格员职责与网格员队伍建设、村（居）民参与城乡网格化服务管理、网格服务管理体制机制进行规范设置，为基层深化网格治理提供了制度保障。

三、建立民意导向的法治改革机制

为人民服务是中国共产党的根本宗旨，坚持人民至上是中国共产党百年奋斗的历史经验之一。习近平总书记反复强调：“把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点。”人民至上立场决定了“枫桥经验”的政治立场、逻辑起点和价值取向，“服务不缺位”成为新时代“枫桥经验”的重要特征和价值追求，推动法治改革尊重民意、反映民意、将人民满意度作为检验改革成效的评价标准。

（一）建立“民意感知为起点、群众满意为终点”的民意驱动决策机制

精准感知民意是精准回应和精细服务的前提基础。浙江省湖州市公安局于2009年率先在全国创新探索民意导向警务新模式，践行“更多地用老百姓的眼光来审视和考量社会治安问题、更多地用老百姓的感受来做好公安工作”的理念，把老百姓的“第一信号”转化为公安民警的“第一行动”，在全国公安系统产生了强烈反响，大大提高了湖州公安警务现代化水平。目前，江苏苏州、广东珠海和浙江的湖州、绍兴等地区的基层公安部门依托现代信息网络平台，设立了网上派出所、网上警务室，迭代推进“共享民意”模式，以警务人本化推动警务现代化改革。一些地方的基层网信部门或政法单位开发舆情监测和民情（诉求）感知智能平台，构建民情主题事件，分类抽取相关事件数据，碰撞得到结构化事件数据，进行网络舆情分析和事件风险等级监测和动态感知，辅助政府精准把握群众诉求，精准洞察风险。也有一些地方通过网络问政、政府门户网站意见反馈平台加强民意征集，及时搜集民意、感知民意、反馈民意，及时跟踪掌握新时代背景下网民、新业态就业者、“两新组织”等新群体的新需求。浙江绍兴所辖的嵊州市通过“民情日记”机制，确定“串百家门，知百家事；解百家难，连百家心；办百家事，致百家富”的“六百”主题，大大改进了政风，拉近了基层干部与群众之间的心理距离，变被动服务为主动服务。

（二）打造“执法与服务并举”的服务型执法模式

2022年起，浙江省坚持“整体政府”改革理念，深化县乡一体、条抓块统、多跨协同，加快推进“大综合一体化”行政执法改革，整合精简多个条线行政执法队伍，将多个领域执法事项纳入综合行政执法范围，实现“一次上门综合查一次”，减少对商户的打扰。在绍兴市柯桥区、宁波市宁海县，行政执法指挥中心均与社会治理中心有机融合，通过治理功能“一站集成”确保群众的合理诉求件件有着落、事事有回音。海宁市综合行政执法局走企业、听民声、解企忧，积极梳理被检查企业节能诉求、政府惠企政策等内容，探索建立节能降碳服务包，涵盖节能法律法规、节能降碳政策等服务内容，针对性开展节能审查、节能验收等各环节指导服务工作。

（三）常态化开展“枫桥式”庭所创建，打造人民满意政法单位

“枫桥经验”是政法综治领域的一面旗帜。在新时代“枫桥经验”坚持以人民为中心基本理念和“服务不缺位”内涵指引下，近年来，最高人民法院、公安部、司法部定期举办“枫桥式人民法庭”“枫桥式公安派出所”“枫桥式司法所”创建评选，充分发挥基层法庭、公安派出所（社区警务室）、司法所在服务基层社会治理最前沿的前端优势，全面推动所在系统更好提升诉前治理、警源治理、人民调解服务能力，践行人民法庭为人民、人民公安为人民、司法行政服务为民的初心使命。

例如，浙江省杭州市桐庐县人民法院在市中级人民法院做实“三庭一院”司法新模式统一领导部署下，牢牢把握从“普适”到“专业”双向发力、从“办案”到“治理”并行并重、从“传统”向“智慧”全面升级“三对关系”，创新推动商业解纷“一件事”改革、以竞争方式确定鉴定评估机构、“司法救助”一件事改革、行业共享法庭专业化建设，推动“小法庭、大服务”，更好践行司法为民服务理念。

再如，浙江省宁波市公安局镇海分局招宝山派出所作为全国第三批“枫桥式公安派出所”入选单位，将社区警务根植于社区服务之中，创新开辟“家人治家”警务模式，打造“自治互助站”“警事茶楼”“老王帮帮团”“老何调解室”等特色基层治理服务品牌，推动建立“共治警务”治理机制。

综上，制度建设体现中国式现代化的内在要求，制度建设在新时代全面深化改革、推进现代化进程中发挥着重要作用，是在新时代更好发挥法治对“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”保障作用的基础前提和关键。基层社会治理实践中的制度建设除了贯彻落实国家制定法之外，更多时候会因地制宜“自创”乡规民约、社区公约、行业治理标准等基层“软法”。要充分发挥“软法”形式的非正式制度对国家正式法律制度的有效补充作用，通过反复实践检验将成熟制度固化为“软法”，通过“软法”在社会基层把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，通过“软法”推进自治、法治、德治“三治融合”基层治理方式。

创新和发展新时代“枫桥经验”，将其纳入法治轨道，就是要围绕“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的中国式基层治理现代化目标任务，深入研究明晰系统治理、依法治理、综合治理、源头治理四者之间的内在辩证逻辑，切实发挥好依法治理对系统治理、综合治理、源头治理的制度保障作用，推动系统治理、综合治理、源头治理体制机制创新、制度变革，完善具有中国特色、符合时代发展特征的中国式基层法治体系。

*本文系作者主持的2022年浙江文化研究工程重大课题《新时代“枫桥经验”研究系列丛书》（课题编号：22WH15ZD）之重点子课题《新时代“枫桥经验”典型案例研究》（课题编号：22WH-11Z）的阶段性成果

（作者系浙江工业大学法学院讲师、浙江大学新时代枫桥经验研究院特邀研究员王朝霞，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第11期 ）                

（责任编辑：王凯伦）