党的二十届三中全会提出：“完善推进法治社会建设机制。健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。”作为一项重要的预防性法律制度，公证制度已全面参与国家经济社会活动、民生领域和涉外民商事交往等各个方面，为服务经济社会发展、保障当事人合法权益、维护法律正确实施、预防化解矛盾纠纷作出了积极贡献。

中国现代意义的公证制度在辛亥革命以后逐步确立。在新中国成立后经历了初创、发展、停顿、重建而后再发展的较为曲折的发展历程，改革开放以来逐渐向适应市场经济体制建设的去行政化和社会化模式转型。自2000年我国正式启动公证体制改革起，公证体制日臻完善，制度活力进一步释放。但随着改革的深入，行业活力不足、组织体制不畅、权责不清、公信力待提高等问题也不断突显。从国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计出发，如何进一步深化公证体制改革，使公证制度更好地服务于经济社会生活以及保障民众合法权益，拓展创新公证服务领域，提升公证服务的质量和公信力，是进一步健全和完善公证制度的重点和难点课题。

立足新时代，本文通过回顾70余年来我国公证制度的发展历程，总结其改革成就与经验，剖析其功能和作用，并针对其面临的挑战和问题，结合党和国家对公证的制度定位和指导方针政策以及相关法律规范，对公证制度的未来发展提出改革创新的路径和方案。

一、我国公证制度的历史演进与转型发展

公证制度的历史嬗变与各个时期政治、经济、法律政策以及经济的发展紧密相连。对其梳理总结，可为当下中国式现代化公证制度的建构提供经验镜鉴，鉴往知来。

（一）制度建立和形成期：1949年～1991年的国家公证模式

根据蔡煜梳理的中国公证史料，新中国现行公证制度始创于新中国成立前，至1982年《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《公证暂行条例》）出台，公证体制经历了从法院兼办公证到专设公证处并由司法行政机关主管的行政体制的发展脉络，公证被理解为一种国家职能，服务于社会主义法治的维护。

新中国公证制度最早借鉴自前苏联的国家公证模式。1946年，在党的领导下，哈尔滨市人民法院率先设立了非讼科，开办公证业务，主要办理外侨的公证事项。在新中国成立初期对资本主义工商业进行社会主义改造以及公私合营的过程中，公证主要被定位为保护国家财产的法律制度。1951年9月颁布的《中华人民共和国人民法院组织暂行条例》正式明确办理公证事项是法院的职能。

随着1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》确立司法行政与审判“分立制”，公证工作移交至司法行政机关主管。1956年7月，国务院批准了《司法部关于开展公证工作的请示报告》，国家公证机关开始筹建，重点开展对遗嘱、继承、收养子女、房屋买卖、租赁、委托书等民事证明工作，形成20世纪50年代我国公证的兴盛时期。1957年后，受到“左倾”错误思想影响，各地公证处相继被撤销。1979年司法部恢复重建后，重归司法行政机关领导。1982年4月，国务院颁布《公证暂行条例》，首次在行政法规中明确公证机构的国家机关属性，并对公证的性质、任务、原则、制度、业务范围等方面作了较为系统和全面的规定。

（二）制度转型期：2000年起公证体制的去行政化和社会化改革

进入20世纪90年代，改革开放的推进加快了我国向市场经济转型，源自苏联的国家公证模式与市场经济需求之间的抵牾日益突出。2000年，司法部正式启动了以适应社会主义市场经济为目的的公证体制改革。

1993年，党的十四届三中全会提出，公证机构是为促进经济发展的“市场中介组织”，具有“服务、沟通、公证、监督”四大功能，这标志着我国在顶层设计层面开始对公证的性质和功能进行重新定位。2000年7月，国务院批准《司法部关于深化公证工作改革的方案》，正式启动了公证体制的社会化改革，推动公证机构向事业单位体制转型，并积极探索公证组织的新形式。2005年颁布的《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）第6条明确规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”这为多元的公证体制形式保留了余地，也为改革提供了法律依据和保障，但在改革过程中出现了认识上的模糊和实践中的阻力。2006年，党的十六届六中全会进一步将公证机构定性为“服务社会”的社会组织。

（三）深化改革期：2017年起公证体制的中国式现代化改革探索

在法治领域全面深化改革的背景下，党的十八届四中全会决定将“发展律师、公证等法律服务业”作为“建设完备的法律服务体系”的重要内涵，并将其视作“推进法治社会建设”的重大举措之一。

就此，公证体制改革于2017年破冰。2017年7月，司法部等四部门联合印发《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，在明确推进合作制公证机构试点的同时，积极建立与市场经济体制相适应、按市场规律和自律机制运行的公证机构组织形式。例如，该文件提出在事业体制公证机构实行“编制备案制、企业化财务管理和额定绩效制”三项政策。针对合作制试点的质疑，2021年6月，司法部印发《关于深化公证体制机制改革、促进公证事业健康发展的意见》的通知，明确合作制公证机构的“公有公益”属性，回应了关于合作制公证机构性质的理论与实践争议。本轮改革的重点是事业体制改革和合作制试点，并取得显著成效，不仅拓展了公证事业的发展理念，使其积极融入国家治理体系和治理能力的现代化之中，而且切实推动公证体制改革深化，基本完成了公证机构去行政化的历程。同时，合作制改革试点在全国范围内大面积推开，带来了较好的鲶鱼效应。此外，公证业务范围和服务区域显著拓展，积极发挥预防纠纷和促进经济社会发展的功能，并努力探索拓展新的功能模式。

二、公证制度在中国式现代化新时代的功能拓展

公证体制改革本质上是对经济社会发展和社会治理实践需求的法治回应，同时也展现了公证制度自身功能的不断拓展，发挥了多元功能。

（一）公共法律服务功能与公益属性的强化

我国公证制度的首要功能是提供公共法律服务，而且强调公益性和非营利性的基本价值取向。《公证法》第6条明确公证机构不以营利为目的，《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》进一步强调公证制度改革的目标是强化公益性。公证的公益属性在公共法律服务提供中通过以下方式得到强化。

1.提升公证服务的地域和经济可及性。国家通过优化资源配置和数字赋能，提高服务的地域可及性。如河北、辽宁、江西、宁夏等地通过巡回办证、机构合并等形式，推进服务跨区域流动；在线办证、视频公证等数字技术的使用极大推进了公证事项的跨区域办理。公证服务分类价格机制的形成更彰显经济可及性的提升。司法部联合国家发展和改革委员会于2021年发布的《关于进一步完善公证服务价格形成机制的指导意见》，明确市场服务和公益服务差异定价，制定基本公证服务项目清单，并完善针对特定群体的价格减免政策。

2.确保公证服务的公平性和均等化。司法部支持公证机构为老年人、残障人士等特殊群体提供“绿色通道”“上门办证”等服务，并积极开展公益法律服务。各地公证机构亦完善对社会困难群体的减免收费政策，创新开通“绿色通道”，突出公益本位。如北京市和上海市公证协会为老年人提供免费或优惠的公证服务；山东将12类涉及基本生产生活的事项纳入公证法律援助范围。全国公证机构办理公益法律服务事项数量显著增长。

3.优化流程提升服务便捷性和普惠性。这是公证制度公益性的内在要求。针对“办证难”“效率低”等问题，2021年以来，司法部开展公证减证便民提速活动，全面实行证明材料清单管理，删减证明材料116项；大幅缩短办证期限，对于简单事项，出具公证书的期限缩短至5个工作日或10个工作日以内。各地公证机构也积极拓展“一证一次办”和“一证一站办”，实现当事人“最多跑一次”办好公证，显著提高公证办理全流程效率。

（二）合法权益保障功能

从《公证暂行条例》到《公证法》，我国公证制度的立法目的和功能经历了重大调整，增加了对“自然人、法人或其他组织合法权益”的保护，体现了法治建设和社会改革的进步。保障公证当事人的合法权益的机制和举措主要包括以下两个方面。

1.通过完善法律规范与监管体系为权益保护提供制度保障。《公证法》颁布后，司法部制定或修订多部规章规范公证机构、人员和业务，包括《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》《公证员执业管理办法》等。最高人民法院也出台相关司法解释，优化公证与诉讼程序的衔接。近年来，司法部更通过发布指导案例和年度典型案例，突出公证服务的业务创新和优化服务方式，重视数字技术与公证服务的融合。监管方面，各级司法行政部门依法对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导；中国公证协会和地方公证协会依法开展行业管理；司法部加强对公证机构、公证员执业活动的常态化监管；2017年司法部印发《关于公证执业“五不准”的通知》，树立公证行业执业标准；2021年开展公证行业突出问题专项治理活动，集中整治违法违规执业等问题。

2.通过拓展创新公证服务便民便企优化营商环境。公证制度的社会化改革不仅改变了机构形式，也改变了对公证服务的传统认知，公证已经成为服务经济社会发展和保障人民合法权益、便民便企、优化营商环境的重要工具。近年来，公证业务范围显著拓展，涵盖知识产权保护、上市融资、现场监督、破产重整等涉企公证服务，为企业股权治理、“走出去”等提供专业化服务。例如，湖北省武汉市尚信公证处通过提前参与企业履约过程，对相关事项进行提存公证，化解企业矛盾；广东省深圳市罗湖公证处面对全国首个“众包内容分发网络”发明专利，创新保全方式，优化保全过程，维护当事人合法权益。公证服务方式也不断优化，由被动转化为主动。例如，上海推动建立利企惠企四个“双一”服务机制，向各类市场主体提供快办特办专属服务。公证正通过积极主动的个性化服务，提升为市场主体服务的效率和质量。

（三）纠纷预防功能

2021年，司法部印发《关于深化公证体制机制改革、促进公证事业健康发展的意见》，明确公证制度为重要的预防性司法制度。在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的大背景下，公证制度凭借其纠纷预防的独特功能，成为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，积极回应国家和社会治理现代化的需要。

公证业务不断创新突破，通过取证、送达、保全、执行等司法辅助方式直接参与纠纷的解决过程。公证的中立属性和公信力，能够助力并规范审判权的运行，提升司法公正和效率。

在社会治理现代化的时代背景下，现代公证的基本理念从形式预防向实质预防转型。公证员不仅仅是公证事项真实性与合法性的证明人，更是各方当事人的公共法律顾问、各方利益的中立协调者、弱势一方的保护者，以及将当事人意思表示形之于书面的文书代拟法律专业人士。当前，公证制度积极介入社会实体领域，服务社会治理和政策目标实现，提供维系社会信用的公共性纽带，从源头预防纠纷、减少诉讼。

公证业务在实质预防方面的拓展包括以下两个方面。一是积极回应社会治理需求，拓展业务范围，如办理“小升初”派位、保障房摇号、村居两委选举等现场监督公证；围绕土地承包、企业改制、劳动关系、环境保护等社会矛盾易发多发领域展开，从源头上预防纠纷产生。二是公证行业致力于服务各地社会治理工作，围绕重点领域、重点项目提供服务，助力经济社会发展。例如，河北公证机构为京津冀协同发展、雄安新区建设、冬奥会重大工程的招投标等，及时办理证据保全、现场监督公证。此外，通过将公证事项纳入社会信用体系，公证在维系社会信用、促进社会自我调节方面也能够发挥关键作用。

三、中国式现代化公证制度改革创新的路径与措施

在推进中国式现代化的背景下，进一步深化公证制度改革，推动其与时俱进，发挥服务经济社会发展、保障人民权益、预防纠纷等多元功能，建构具有中国特色的公证制度，成为未来改革的核心议题。下文结合党和国家对公证制度改革创新的总体设计、司法部的指导意见及地方的实践经验提出改革的路径与措施。

（一）深化公证机构的体制改革，激发行业活力

2021年，全国人大常委会公证法执法检查组在检查中发现，公证行业总体发展乏力，优秀公证员流失较多，公证员“进不来、留不住”问题突出，这与人民群众对公证服务需求的快速增长并不协调。为激发行业活力，应深化以社会组织为取向的公证机构体制分类改革。

1.落实公证机构事业单位体制改革，建立健全合理的分配激励机制，强化其自主管理权。一是继续推动事业单位体制公证机构落实“三项政策”（编制备案制、绩效工资制和企业化财务管理），调整机构内部的利益分配方式。允许公证体制存在一定灵活性；对运行困难的公证机构落实保障政策，以满足公民基本公证服务需求。二是为应对事业单位体制公证机构易受行政部门不当干预的问题，落实公证机构自主管理权，深化公证机构内部运行机制改革，保障其依法决策、自主办理业务并承担责任。三是针对人员激励不到位问题，应考虑公证行业的特殊性，制定具体可操作的前述三项改革配套政策，鼓励因地制宜的探索，积累实践经验。

2.稳步推进合作制试点改革。合作制公证机构实行民主管理，按市场规律和自律机制运行。调查显示，合作制公证机构年办证数量远高于事业单位体制，人均办证数量显著增加，而且产生了更多回应社会治理的实质性创新案例。有鉴于此，应继续探索和扩大试点合作制改革，推动管理形式灵活化，促进对市场变化和公民需求的响应。但合作制公证机构改革也存在一定问题，如民事主体性质模糊、偏离公证公益属性等。对此，改革应区分公益性和市场化服务内容，实行分类管理与收费政策。就合作制公证机构民事主体性质、内部产权安排等问题而言，可留待实践探索，定期开展行业检查总结成果。在此基础上，加快制定合作制公证机构管理办法，明确法律属性、内部决策和收入分配制度。

3.充分发挥“双结合”监管机制。强化服务质量监管和外部监督，严防公证机构单纯追求经济效益。

（二）强化公证机构责任机制，落实权责统一

公证本质上是一种职业化的专业服务，合理清晰界定公证员的权责决定了制度的实践成效。但现行《公证法》规定了机构本位的责任模式，即具体证明行为由公证员作出，责任由公证机构承担。而且，基于公证程序中区分“审批人”和“承办人”的规则，实践中长期存在公证文书审批制度，造成“审者不办案，办案者不决定”的局面。公证员在具体公证证明活动中往往只是被动履行职务，难免主动性不足。

有鉴于此，公证机构内部的权责关系亟须完善。就完善公证员办证制度而言，《公证法》修改应提上议程，应借鉴司法责任制改革，尽快落实公证办案责任制，让审者决定、审者负责，重塑公证办案流程，以激发公证员的内在进取动力，从源头上确保公证质量。就公证责任模式选择而言，目前以公证机构的信用和经济能力作为承担责任的后盾， 能够避免因个别公证员的信用危机所造成的行业信用危机， 有利于转型阶段公证行业的稳固发展。未来应当根据公证行为本身的属性，落实公证员主体地位并构建相应的权责体系。

（三）完善追责与救济制度，创新监督模式

公证制度的追责机制和救济制度是防止公证错案、推进行业良性发展的关键环节，也是对当事人合法权益的重要保障。就公证错案的追责体制而言，《公证法》规定的赔偿责任要件缺乏明确性，不同体制公证机构如何适用成为实践难点。公证员追偿机制在实践中鲜少执行，这在客观上导致故意违法办理错证、假证的公证员难以因其过错而受到相应制裁，不利于公证员自我纠错意识和办案责任意识的提高。就公证错案的救济制度而言，现行的内部复查与投诉程序效果不彰，而诉讼救济程序只能针对公证事项本身，而无法处理导致公证错案发生的相关争议。

因此，公证错案的追责和救济制度尚须明确化、体系化和扩容。一方面需要细化和明确相关法律规定，确保对当事人的救济渠道畅通，作到赔偿有据；另一方面须加强与公证机构及公证人问责制度的体系化衔接，加强行业监管，落实对相关责任主体的追责和惩戒。具体而言，一是引入适当的民事诉讼机制，强化司法监督；二是创新和扩大监管主体，引入更多第三方社会力量参与公证错案的监督，如委托专家等方式；三是加强公证行业和执业监管，推动办证流程透明、结果公开，主动接受当事人监督，通过程序正义提升公证行为和纠纷处理的透明度。

四、结语

习近平总书记指出：“要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。”公证制度是公共法律服务的重要组成部分，在服务保障经济社会发展和保障民生、保障人民群众和市场主体的合法权益，以及预防纠纷等方面发挥着重要作用。在中国式现代化建设的进程中，面对新时代国家和社会治理的新要求，公证行业应当坚持守正创新，将公证事业作为贯彻习近平法治思想，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

作为一项重要的预防性法律制度，面对风险社会和科技革命的新时代挑战，公证改革应转变传统思维，树立“预防型法治观”，在顶层设计层面科学定位、在制度设计方面合理安排权利义务构造，采取符合中国特色的改革创新的路径和措施。“预防性”是公证制度的基本定位，“法治化”是规范制度改革进程的重要保障。无论是公证机构体制改革、公证功能和业务领域拓展，还是责任监管制度设计，都应遵循上述基本原则，不断深化公证改革，健全和完善公证制度，建构新时代的中国式现代化公证制度。

（作者喻文光系中国人民大学法学院副教授、博士生导师；张涵系中国人民大学法学院硕士研究生，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第12期 ）                

（责任编辑：王凯伦）