数字时代的国家安全治理之七

编者按

党的二十届三中全会强调：“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安。”当前，国际地缘冲突愈演愈烈、人工智能突破性发展不断重构网络安全边界、贸易战升级影响全球经济复苏等关乎国家安全和发展的问题交织叠加。面对国内外各种复杂形势，必须健全国家安全体系才能为中国式现代化提供安全保障，确保中国式现代化行稳致远。这对国家安全法治建设提出了新的要求。

2025年是《中华人民共和国国家安全法》颁布实施10周年，本期封面主题围绕“数字时代的国家安全治理”，特邀请专家学者针对国家安全多个重点领域的法治建设与制度发展进行深度剖析：关注新时代国防与军队的法治建设；构建跨文化交流中本土文化安全的保护机制；思考人工智能高速发展带来的网络安全、数据安全、保密安全等新兴问题的法治应对。以系统思维推进国家安全法治体系现代化建设，促进国家安全意识深入人心，持续筑牢国家安全的人民防线，坚定走中国特色国家安全道路，积极构建国家安全自主知识体系，为国家安全法治建设提供理论支持，推动构建新安全格局保障新发展格局。

恐怖主义不仅严重损害全人类的和平与安全，也是对基本人权最严重的威胁。当前，恐怖主义呈上升态势，我们身处更加变乱交织的世界。尽管全球已持续进行超过20年的反恐努力，但国际社会面临的恐怖威胁依然复杂严峻，反恐人权保障之路依然任重道远。中国作为恐怖主义受害国，长期面临着恐怖主义的现实威胁。我国始终秉持“综合施策、标本兼治”的反恐理念，通过法治建设、社区治理、技术赋能等多维度创新，在遏制恐怖主义的同时，构建起独具特色的人权保障体系。我国在反恐行动中强调法治和人权保障，为全球反恐治理提供了有益借鉴。

一、全球恐怖主义新态势对人权的威胁加剧

近年来，国际反恐斗争进入复杂多变的阶段。随着全球地缘政治格局调整、技术革命加速以及社会矛盾深化，恐怖主义呈现出形态迭代、手段升级、网络化扩散等新特征。与此同时，国际反恐合作在深化中也面临理念分歧、资源失衡和治理短板等问题。这些新态势新变化使得恐怖活动、极端主义对人权的威胁加剧，反恐法治面临的挑战加剧。

（一）恐怖主义组织形态的变化

2014年，极端组织“伊斯兰国”（简称ISIS）通过严密的层级结构和跨国网络控制着大片区域，曾引发全球恐慌。2019年，“伊斯兰国”自称建立的“哈里发国”正式垮台曾一度为国际反恐形势带来积极变化。然而，随着俄乌冲突、巴以冲突的持续激化，地缘政治动荡，恐怖组织加速分化重组。俄罗斯莫斯科音乐厅恐怖袭击事件、伊朗克尔曼市爆炸袭击事件、巴基斯坦香拉县爆炸袭击事件等一系列恐怖袭击接连发生，恐怖主义的阴影仍然笼罩着国际社会，并呈现出更加复杂的新形态。

一是碎片化网络重组。“伊斯兰国”残余分子与地区分支脱离中央指挥系统，形成“分布式”行动模式，制造跨境恐怖事件。二是本土极端组织崛起。“基地”组织分支更倾向于与本地政治诉求结合，折射出权力真空催生的安全困境。三是“独狼式”袭击与小型团伙常态化。根据国际刑警组织的长期观察和研究，小型恐怖团伙和个体恐怖分子构成了全球恐怖主义的重要部分。全球恐怖主义数据库的数据显示，近年来由小型团伙或个人实施的恐怖袭击在全球范围内占有相当比例，这些袭击往往具有较高的隐蔽性和突然性，给反恐工作带来了很大挑战。

（二）技术加持下恐怖活动“全面升级”

技术进步为打击恐怖活动提供了有力工具，但也常常被恐怖分子逆向利用。恐怖组织利用互联网和社交媒体平台进行宣传、招募成员、传播极端思想和恐怖主义内容的现象时有发生。他们通过加密通信工具和暗网进行秘密沟通和策划，使得情报机构难以监测和预防恐怖袭击，如“伊斯兰国”等恐怖组织就曾利用社交媒体招募外国恐怖分子。

同时，恐怖分子可能利用人工智能技术分析数据，识别潜在目标和漏洞，也可能利用人工智能技术搜索国家基础信息系统的漏洞，或者利用人工智能系统的脆弱性进行敌对攻击。无人机与网络攻击也有升级趋势，恐怖分子可能使用商用无人机进行侦察、监视和攻击。无人机的便携性和低成本使得恐怖分子能够从远处对目标进行精确打击，增加了预防和侦查的难度。

恐怖组织还利用虚拟货币、在线支付平台和国际汇款等系统进行资金筹集、转移和洗钱以支持恐怖活动，使得反恐融资工作面临巨大挑战。联合国反恐怖主义办公室和金融行动特别工作组等机构一直呼吁各国加强对加密货币交易的监管，以防止其被用于恐怖融资等非法活动。

（三）国际反恐合作的系统性困境

一是大国之间的地缘政治竞争和军事干预对反恐合作造成负面影响。部分国家将反恐资源与战略目标绑定，导致行动偏离纯粹安全考量。例如，某些区域的军事干预虽声称针对极端组织，却因缺乏长期规划与本地化支持，间接加剧了社会动荡。当反恐行动与大国利益深度交织时，国际合作易沦为权力博弈的工具。联合国安理会反恐决议的通过率近年持续走低，部分原因就在于提案国之间存在战略互信缺失的问题。

二是国际反恐合作中长期存在双重标准和选择性谴责。最具代表性的是西方反华势力对我国“新疆问题”的政治化操弄。近年来，以美国为首的西方国家频繁造谣抹黑我国，并非真正关心新疆的人权和发展，而是企图以“人权”“民族”“宗教”问题为借口，以实现“以疆制华”的目的，正如我国外交部发言人所说，“完全是打着人权旗号侵犯人权”。

三是单边制裁的滥用对国际法治体系构成冲击。部分国家以反恐或人权名义实施的制裁措施，常超出《联合国宪章》授权范围，陷入法律与道义的双重困境。例如，某些金融制裁未严格区分恐怖组织与普通企业，致使大量合规实体遭受误伤。此类做法不仅损害国际法治权威，还可能带来严重的负面效果。当公民的生存权、发展权因制裁受到威胁时，极端主义分子滋生的土壤反而可能扩大。

二、反恐新态势下有效保障人权的路径

（一）以法治原则为反恐行动的基石

现代反恐必须将人权保障置于核心地位，通过法律框架明确权力的边界与限制。长期以来，联合国主导制定了一系列反恐公约，领导和协调成员国共同打击恐怖主义，推动反恐工作纳入法治轨道。世界各国纷纷响应联合国号召，积极履行国际义务，制定和实施国内反恐法律，不断加强国际反恐合作。经过不懈努力，国际社会逐步建立起包括国际性、区域性公约，多边、双边条约和协定，以及国内法在内的多层次反恐法律制度体系，表明了全球对打击恐怖主义的基本立场和态度。

反恐法治原则的核心要义在于，通过透明的程序设计和严格的司法审查，确保反恐行动不逾越“人权红线”。各国应致力于废除歧视性立法并在实践中消除歧视性、边缘化和排斥性的政策和立法，遵循《联合国宪章》和国际法，积极响应联合国倡议，遵守联合国决议，发挥联合国的主导作用。

（二）建立“人权友好型”反恐技术伦理规范

技术是一把双刃剑，在反恐领域尤为突出。深度伪造技术可能被用于制造虚假暴恐影像煽动恐慌，而人工智能算法若缺乏伦理约束可能导致针对特定群体的歧视性监控。对此，联合国教科文组织主导制定的《人工智能伦理问题建议书》明确禁止将人工智能用于社会评分和大规模监视，以防止对个人自由和隐私的侵犯，要求反恐人工智能系统的训练数据必须剔除种族、宗教等歧视性标签。可见，技术治理的关键在于建立“人权友好型”的技术标准，确保科技创新始终服务于反恐与人权保障的统一目标。

建立反恐技术伦理规范是一个复杂但必要的过程。要通过确立一系列基本原则，确保反恐技术的使用既有效又符合伦理标准，保护公共安全的同时尊重人权和自由。这些原则至少应当包括合法性原则、比例原则、透明原则、可问责原则和隐私保护原则。

（三）包容性合作是摆脱治理困境的根本出路

2025年2月，中共中央政治局委员、外交部长王毅在第61届慕尼黑安全会议“中国专场”的主旨讲话中表示，“面对层出不穷的全球性挑战，没有哪个国家能独善其身，搞本国优先只会造成各方‘多输’”“发展是破解各种难题的钥匙，多极世界应当是各国共同发展的世界”。我国提出的“全球安全倡议”强调“共同、综合、合作、可持续”的安全观，为国际社会提供了新思路。我国坚持多边主义，在反恐技术标准、反恐能力建设、司法执法互助等方面的合作成绩斐然，通过包容性合作构建起“问题导向”的协作机制，避免陷入地缘政治零和博弈。

三、我国反恐行动中人权保障的实践与贡献

在这场关乎人类安全的持久战中，我国以法治思维重构反恐治理体系，通过系统性制度设计，在遏制暴力极端主义的同时，走出了一条“权利保护”与“源头治理”并重的人权保障新路。

（一）以宪法原则统领反恐法治

近年来，我国已经形成了系统完整、层次分明、衔接有效的反恐法律体系，以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为根本遵循，以《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）为主干，以其他法律为补充，对恐怖活动认定清晰、处罚规范。《反恐怖主义法》作为反恐的专门性、综合性法律，对我国反恐工作的基本原则和立场、恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等作出全面规定，为防范和惩治恐怖活动提供了有力的法律保障。此外，《反恐怖主义法》和《新疆维吾尔自治区去极端化条例》还界定了极端主义的概念，列举了极端主义活动的具体情形，明确极端主义是恐怖主义的思想基础。

《反恐怖主义法》第6条第1款规定：“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。”这一规定严格遵循《宪法》第38条“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”的要求，不仅是法律宣示，更通过配套机制转化为具体实践。一方面，我国坚决维护公民和组织的合法权益，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法；另一方面，有效遏制恐怖主义传播蔓延，最大限度保障公民的生命、健康和财产权益，维护社会稳定。

联合国反恐执行局的调查评估报告对我国的法治反恐给予高度肯定，认为我国在反恐领域采取综合性措施，涵盖立法、执法、国际合作和技术创新，重点打击“东突厥斯坦伊斯兰运动”等威胁，并通过区域机制如上海合作组织深化全球反恐合作。同时，我国在反恐中注重平衡安全与人权，强调法治和社区矫正的作用，成效显著。

（二）以发展促稳定实现根本治理

我国反恐实践的深层启示在于，暴力极端主义本质上是社会结构性矛盾的产物。为此，我国将反恐重心从“末端打击”转向“源头治理”，通过“发展促安全”策略培育社会韧性。

我国强调从源头上预防和治理恐怖主义，通过教育、就业、社会服务等综合措施，解决导致恐怖主义和极端主义的根源问题。在去极端化方面，我国采取了包括教育转化、心理辅导、职业技能培训等在内的一系列措施，帮助受极端思想影响的人员摆脱束缚，重新融入社会。这些措施不仅关注个体的转化，还注重社区和社会层面的支持与合作，构建全方位的去极端化体系。反恐促进安全稳定，安全稳定带来发展红利，发展红利进一步巩固安全稳定。这种良性循环充分证明，消除极端主义的根本，在于创造使个人尊严得以彰显的经济与社会环境。我国经验表明，当生存权、发展权得到切实保障时，暴力极端主义的土壤将自然消解。

（三）推动全球反恐人权治理体系变革

我国始终强调在反恐过程中必须遵循法治原则，确保所有反恐措施都在法律框架内进行。我国积极参与联合国等国际组织的反恐工作，推动国际社会共同制定和完善反恐相关的国际法律文件和标准，为全球反恐行动提供坚实的法律基础。同时，我国还向30多个国家提供反恐立法援助，这种法治努力不仅提升了国际反恐规则的包容性，更有力推动着全球反恐人权治理体系向更加公平公正的方向发展。

我国在反恐领域积极探索和应用新技术，如人工智能、大数据分析等，提高反恐工作的效率和精准度。同时，我国也注重在技术应用过程中保护人权和隐私，确保技术的使用符合法律和伦理规范。这种“技术赋能”与“隐私保护”相平衡的模式，符合全球反恐技术治理的规范与伦理共识。

我国倡导多边主义，主张通过联合国等多边机制协调各国反恐行动，形成合力。通过开展培训、交流和援助等方式，帮助其他国家特别是发展中国家提升反恐能力和水平。与一些国家共同举办反恐培训班，分享反恐经验和最佳实践，提高各国反恐执法和司法人员的专业素质和技能。我国支持联合国在全球反恐治理中发挥领导作用，推动构建更加公正、合理的全球反恐治理体系。

综上，以法治守护人权底线、以发展消解极端主义诱因、以合作凝聚全球共识，这三条路径并非孤立存在，而是相互交织的有机整体。正如联合国秘书长古特雷斯所言：“真正的安全不是通过压制实现的，而是通过使每个人都能在尊严与权利中自由生活来达成的。”唯有将人权保障嵌入反恐实践的每个环节，人类才能在安全与发展的动态平衡中迈向持久和平。我国始终坚持以《联合国宪章》宗旨为根本遵循，秉持“共同、综合、合作、可持续”的全球安全观，反对“单边制裁”，倡导“多边共治”，摒弃“暴力压制”，提倡“权利赋能”。我国的反恐实践不仅为14亿人民筑起安全屏障，更为全球反恐治理提供了充满人文温度的中国方案。

（作者系中国社会科学院大学法学院副教授徐持，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第4期）

（责任编辑：王凯伦）