行政执法监督是国家监督体系和法治体系的重要组成部分。在全面推进依法治国的深刻背景下，行政执法监督职能定位、地位作用、任务要求都发生了重大变化。党的二十届三中全会提出“健全行政执法监督体制机制”的要求。2024年12月，司法部发布《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），将行政执法监督工作推上新的高度。如何准确理解和把握新形势下行政执法监督的内涵特征和价值功能，是健全行政执法监督体制机制的前提和基础。笔者结合个人法治工作实践，贯彻落实习近平法治思想，就新形势下我国行政执法监督的价值取向进行初步探讨。

一、新形势下行政执法监督工作的内涵特征

行政执法监督在我国并不是一个新事物。早在原始社会晚期的舜帝时期就有巡狩制度，后经探索发展，逐步形成比较完善的中国古代监察制度。这也为近现代我国行政执法监督制度的形成发展奠定了坚实的历史基础。但不同时期行政执法监督有不同的制度特征和内涵。当下的行政执法监督主要可以从两个层面去理解。

一是在国家监督体系中抑或是政治学意义上，行政执法监督是指负有监督职责的国家机关及有监督权的组织、媒体、公民对于行政执法主体实施的行政执法行为进行监督和检查的活动，旨在确保行政执法行为的合法性、合规性和公正性。包括权力机关、行政机关、监察机关、司法机关（含检察和审判机关）、审计机关、群团组织、新闻媒体及社会公众的监督。

二是在国家法治体系中抑或是行政法学意义上，行政执法监督更多的是指各级国家行政机关依照内部行政隶属关系，对行政机关各部门尤其是行政执法机关和行政执法人员的执法活动所进行的评判、监控、督促、制约的活动。包括县级以上各级人民政府对其所属部门、派出机关、派出机构和下级人民政府，县级以上政府部门对其所属机构、派出机构，以及省、设区的市对下级行政执法部门，行政机关对其工作人员的行政执法行为所进行的监督。当前学术界、实务界以及《征求意见稿》所指的行政执法监督更多倾向于行政法学意义上的。

从以往解释和具体实践来看，行政执法监督具有以下内涵特征。首先，从监督关系上看。行政执法监督是内部监督而不是外部监督，是在行政系统内部进行的层级监督，且监督主客体之间一般存在行政隶属关系或授权委托关系，而不包括其他外部监督主体对行政机关及其人员的监督。从职能属性上看。行政执法监督是监督活动而不是执法活动，不能代替行政执法机关直接作出处理决定，而是对行政执法行为的监督评价活动。其次，从职能内容看。行政执法监督是法治监督而不是政治监督，是对行政执法行为的一种合法性监督，兼顾合理性、适当性监督，包括个案监督与类案指导，其任务是确保行政执法行为符合法律规定、符合法定职责、符合工作规律、符合实际情况。最后，从介入阶段看。行政执法监督不只是某一阶段的监督，而是贯穿于行政执法事前、事中、事后全过程和主体、依据、行为、过程、结果全要素，既包括事前的主体资格及其权责管理，也包括事中的行为和过程监督，还包括事后效果情况的监督。

二、新形势下行政执法监督工作的实践功能

当前，行政执法监督之所以备受关注和重视，根本在于其价值性和有用性。行政执法监督是国家权力运行体系中的重要一环，在法治政府建设中具有无可替代的地位和作用。从应然的角度来看，行政执法监督对于经济社会发展具有如下价值功能和重大意义。

（一）行政执法监督对于行政执法具有规范提升功能

作出行政执法监督制度安排的直接目的，是为了规范行政执法行为、提升行政执法质量、促进依法行政。通过加强行政执法主体管理和权责清单管理，可以促使行政执法机关严格遵照法定权限行使职责，有效防范执法不作为、乱作为。通过加强行政执法人员资格管理，可以督促行政执法人员不断提升素质能力和专业化水平，确保行政执法队伍的纯洁性和专业性。通过督促行政执法部门全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核“三项制度”，有利于规制和引导行政执法行为。通过开展行政执法案卷评查，有利于举一反三，推动以案促改促治，整体提升行政执法水平。

（二）行政执法监督对于国家治理具有促进完善功能

法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，法治现代化是国家治理现代化的重要组成部分。法治现代化与国家治理现代化具有高度的目标一致性、要素兼容性和内在统一性，没有法治现代化也就没有国家治理现代化。法治政府建设是法治现代化的重点任务和主体工程，因而也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是行政执法监督作为合法性监督所要保障的基本法律秩序之一。同时，行政机关也是国家宪法法律的重要执行者、宣传者、推动者，是国家法治建设的主体力量和关键因素。在行政执法过程中设计行政执法监督这一环节，其逻辑起点就是要监督和推动行政主体依法行政，推动政府各方面工作迈入法治化轨道，以法治政府建设带动实现国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化、民主化，不断提高政府治理效能。

（三）行政执法监督对于廉政风险具有预防管控功能

由于行政权具有扩张性、强制性、裁量性，行政执法领域也最容易产生权力寻租、贪污腐败现象。行政执法监督作为行政系统内部权力运行的层级监督，既承担着对行政执法违法违规行为的“前哨探头”和追责问责功能，更承担着对行政执法主体的“咬耳扯袖”和监督提醒职责，其终极目的不是为了追责问责，而是为了推动行政执法中存在的问题发现在早、解决在小。而且相对于人大监督、纪检监督、司法监督、审计监督、舆论监督等监督方式，行政执法监督与行政执法贴得更紧，掌握情况更实、监督成本更低、监督效果更精准、监督队伍更专业，所以对行政执法失范行为及执法过程中的廉洁风险预防也更管用更有效。通过加强行政执法监督，特别是通过对行政执法行为的规范指导以及对执法乱象的监督纠治，为行政执法划出廉政红线、明确法纪底线，可以促使行政执法机关及其行政执法人员增强廉洁意识，真正做到廉洁用权、依法用权、为民用权。

（四）行政执法监督对于公平正义具有维护保障功能

习近平总书记指出，“行政执法一头连着政府，一头连着群众，同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”。从表面上看，行政执法监督是为了预防行政执法失范、规范行政执法行为、全面推进依法行政。但往更深层次看，行政执法监督还是为了保障维护公民、法人和其他行政相对人的合法权益。作出行政执法监督这样的制度安排，实质上便是给行政相对人增设了一条权利救济的渠道。行政相对人对行政执法行为和决定有任何疑虑与不满，都可以通过行政执法监督投诉举报平台进行反映。同时，一些地方性法规也明确规定，行政执法监督工作应遵循合法公正、程序正当、有错必纠、监督为民的原则。因此，行政执法监督不仅可以从程序上规范行政执法行为，保障当事人知情、申诉、听证、控告、举报等权利，同时也能从实体上保障和维护当事人的合法权益。

（五）行政执法监督对于改革发展具有助力护航功能

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。行政执法是法治政府建设的“最后一公里”，其质量如何直接关系到一地法治化营商环境，直接关系到人民群众法治获得感。执法质量差、执法效率低、执法行为失范、营商环境复杂多变，改革发展必定负重难行。相反，执法质量优、执法效率高、执法规范有序、营商环境稳定透明可预期，改革发展势必活力迸发。加强行政执法监督，有利于推动行政执法协同、行政处罚与刑事处罚双向衔接等工作机制落到实处，形成对破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪行为的打击合力，营造公平公正竞争有序的市场环境。通过加强行政执法监督，严格规范涉企行政执法，建立“政企行”综合监管平台，全面推行涉企执法检查扫码留痕制度，同时建立涉企行政执法经济影响评估机制，实行事前事中事后全面监管。这样有利于切实解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题，有利于集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等问题，有利于减少行政执法对企业生产经营的干扰和影响。通过加强行政执法监督，制定落实行政执法责任制和容错纠错机制，推动出台不予处罚清单、减轻处罚清单、不予实施行政强制措施清单，促使行政执法人员减负松绑、转变理念，真正摆脱就案办事等机械思维，敢于善于运用说服教育、劝导示范、行政指导等柔性执法方式，从而提升执法效果。对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的重点执法领域，以及社会反映强烈的重点执法问题开展行政执法专项监督或执法检查，有利于破除影响改革发展的体制性机制性障碍，为经济社会高质量发展赋能松绑。

（六）行政执法监督对于安全维稳具有源头治理功能

当前，社会安全稳定风险隐患集中表现为安全生产、群众信访、社会治安等问题。从风险隐患的产生根源来说，其中很大一部分是由行政执法不规范不到位引起的。据统计，目前全社会80%以上的信访问题都与执法不当和执法不到位有关。因而，规范行政执法也就成为维护社会安全稳定的治本之策和重中之重。通过加强行政执法监督，严格行政执法人员教育培训和监督管理，有利于提高行政执法人员能力素质和法治意识责任意识，促使行政执法人员自觉规范执法办案行为、提高行政执法质量，从根本上减少行政争议的发生。通过加强行政执法监督，全面掌握行政争议的存量、增量、涉案领域、发案态势等情况，强化对行政争议规律、行政执法共性问题、行政机关复议纠错、行政诉讼败诉原因等情况的分析研判，有利于从根本上找准实质性化解行政争议的举措办法。通过加强行政执法监督，促使行政执法机关严格履行安全监管、群众信访、治安管理、公共服务等职责，特别是通过约谈提醒和制发行政执法监督意见书，及时督促推进行政机关主动纠错或限期履行责任，推动行政争议“案结事了”。

三、新形势下行政执法监督工作的价值考量

基于行政执法监督的内涵特征和价值功能分析，结合对中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》和《征求意见稿》的学习思考，笔者认为，新形势下行政执法监督工作必须坚持体系化构建这个方向，着眼于行政系统这个整体，从强化行政系统内部自我监督入手，把行政执法监督与行政复议监督有机贯通起来，构建行政执法事前、事中、事后全周期监督体系，形成对行政执法行为的全要素、全方位、全周期、全链条监督，以强有力的内部自我监督来实现对行政执法问题的自我检视、自我矫治、自我预防，从而达到规范行政执法行为、提升行政执法质效之目的。具体实践过程中需要把握以下几个方面。

（一）在制度定位上必须做到“三个面向”

一是面向行政系统内部，优先强化自我监督。当前，行政执法在外部有纪检监察监督、巡视巡察监督、人大监督、司法监督、新闻媒体监督、公民个人监督等，而在内部仅有行政执法监督和复议监督。相对而言，外部监督无论力量和影响都强于内部监督，当务之急需要补齐加强的也理应是行政系统内部监督，从行政系统内部而不是从行政系统外部构建起全周期执法监督体系。而且，在内部监督与外部监督的关系问题上，应当将行政系统内部监督挺在前面，充分发挥其对行政执法工作统筹协调、规范管理、监督指导、激励保障、亮剑纠错的主体主导作用。只有在行政执法内部监督失灵或无权时，才诉诸其他监督方式。

二是面向体系化建构，形成执法监督矩阵。现在行政执法监督最大的问题就是主体多元分散，没有形成监督合力。构建行政系统内部全周期执法监督体系，必须强调以系统思维和链式思维谋划推进行政执法监督。不仅要求对行政执法依据、主体进行全方位监督，而且要求对行政执法程序、形式、效果进行全方位监督。不仅要求行政系统内部各阶段监督有机衔接和贯通，而且要求行政系统内部监督与外部监督能够有效衔接、高效协作。同时，还要求每一项监督工作都能够形成“监督—反馈—整改—追责—反思—建制”的链条体系和闭环机制。

三是面向法治监督定位，彰显法治促进功能。过去的行政执法监督之所以效果不佳，一个很重要的原因就是缺位错位。从本质上看，行政执法监督不是政治监督，也不是纪律监督、经济监督，而是法治监督。其监督对象仅限于行政执法机关及其执法人员的行政执法行为，而且其监督内容也主要是对行政执法行为的合法性进行监督评价，同时兼顾对行政执法行为的合理性、适当性进行监督评价。行政执法监督的主要着力点应当放在推动解决行政执法的痛点堵点难点问题、促进法治政府建设和全面依法行政上，而不是大包大揽、包治百病。

（二）在监督原则上必须遵循“五个坚持”

一是坚持依法监督。行政执法监督是国家法治监督体系的重要组成部分，是推动依法行政和法治建设的一把利剑，更应该在法治轨道上运行，而不是以非法促进依法。所以，行政执法监督工作必须依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，善于运用法治思维和法定监督方式开展监督。

二是坚持全面监督。强化对行政执法的全要素、全方位、全覆盖、全周期监督，注重把日常监督与重点监督、专项监督与综合监督、事前监督与事后监督有机结合起来，真正做到监督无禁区、无死角、无空白、无例外。

三是坚持为民监督。牢固树立以人民为中心的思想，注重从人民群众反映强烈的执法难点痛点问题着手发力，紧紧依靠人民群众的智慧和力量开展监督，把人民群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为检验行政执法监督工作的重要标尺，让人民群众在每一起行政执法监督案件中都感受到公平正义。

四是坚持科学监督。行政执法监督必须做到科学、合理、适度，切实把握好对行政执法行为监督的时、效、度，综合运用好各种监督方式和监督手段，统筹好规范与指导、预防与纠错、监督与支持的关系，防止将行政执法监督变成对行政执法的不当干预和掣肘。

五是坚持合力监督。行政执法监督只是国家法治监督体系的一部分，只有与其他类别监督有机贯通、相互协调，建立健全各类监督间的统筹协调、信息互通、线索移送、联动协作、结果共享、行刑衔接等机制，才能汇聚形成行政执法监督的强大合力。

（三）在工作目标上必须锚定“五个成为”

一是成为行政失范行为的“防火墙”。通过行政执法监督，行政执法领域突出问题逐步得到有效整治，行政执法行为更加严格规范文明公正，行政执法信访案件数和综合纠错率大幅降低，行政执法质量水平有明显提升。

二是成为行政执法人员的“过滤器”。通过行政执法监督，促使行政执法主体管理更加严格规范，推动形成行政执法人员常态化教育培训机制和动态调整机制，大幅提升行政执法人员素质和能力，违法违纪现象明显减少。

三是成为行政执法机制的“润滑剂”。通过行政执法监督，从根本上打通行政执法体制机制的堵点，传导压实执法主体责任，确保各行政执法主体权责明晰、高效协同，促使行政执法效能明显提升。

四是成为行政执法行为的“展示窗”。通过行政执法监督，促使行政执法相关数据上网融合，使行政执法行为和程序更加规范透明、行政执法便捷度更高、行政执法权威性和公信力大大增强、人民群众对行政执法的满意度明显提升。

五是成为法治建设工作的“硬抓手”。通过行政执法监督，促使全社会法治意识和法治素养显著增强、法治政府和法治社会建设明显提质。

习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”行政执法监督作为我国法治体系的重要组成部分，同样也要走对路。当前，我国行政执法监督正处于深化改革的窗口期，相关行政法规也正在起草论证过程中。只有更加精准深透地把握好行政执法监督工作的内涵特征、实践功能及其价值取向，才能构建起符合法治建设规律、符合治理现代化要求、符合当前工作实际、符合群众根本利益的行政执法监督体制机制，进而更好发挥行政执法监督在规范行政执法行为、推进依法行政中的重大作用，推动法治中国、法治政府、法治社会一体建设持续突破提升。

（作者系湖南大学法学院硕士研究生，湖南省怀化市司法局党组书记、局长张昊天，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第4期）                

（责任编辑：王凯伦）