我国反垄断行政执法与其他行政执法均采取控审合一的方式。实践证明，这种执法方式存在一定的弊端，越来越不适应社会对法治的要求。本文将深入探讨在反垄断行政执法过程中实行控审分离的必要性和可行性。借鉴刑事司法领域控审分离原则的成功经验，提出一种新的反垄断行政执法模式，即当相对人对行政机关的处理结果持有异议时，行政机关应当将案件提交给法院，由法院进行独立的审理和裁决，以确定相对人应承担何种处罚。通过明确行政机关和法院的职责分工，确保案件处理的公正性和合法性，从而为反垄断行政执法提供更加科学、合理的制度保障。

一、我国反垄断行政执法方式的现状

（一）我国的反垄断法律体系

近年来，我国不断加强和完善反垄断法治建设，反垄断行政执法作为行政执法领域的一个重要分支，其适用程序不仅涵盖了《中华人民共和国反垄断法》及其相关实施细则和司法解释，还涉及《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》等基本法律。这些法律和规定共同构成了我国反垄断行政执法的法律框架，指导和规范着反垄断执法机构的执法行为。

（二）我国的行政强制执行方式

目前，我国行政机关实现强制执行主要有三种途径：一是少数被赋予强制执行权的行政机关自行执行；二是行政机关申请法院强制执行；三是选择执行，即行政机关可以自行强制执行，也可以申请法院强制执行。具体到涉及公共利益和社会秩序的行政执法中的强制执行主要通过第二种途径实现。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155、156条的规定，行政机关申请法院强制执行要满足若干条件，其中最为重要的如下：一是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；二是被执行人未对行政决定提起诉讼。在我国现行控审合一的行政执法方式中，行政执法人员既是运动员又是裁判员，不仅违背“当事人不能当自己案件法官”的法治精神，同时还容易激化政府部门和相关经营者、群体和个人的矛盾。改变这种情况可以从改变我国控审合一的行政执法方式开始。

二、控审合一行政执法方式产生的积弊

在我国，司法权对行政权的监督是一种事后监督。行政执法机构对案件调查后，可以对违法行为作出处理决定，相对人有异议时虽然可以向法院提出行政诉讼，但行政处罚一般不会停止执行。这样的程序设置是出于提高行政效率的考量，是为了行政机关能够及时制止违法行为，但这样的执法方式也存在诸多弊端。

一是导致权力寻租和腐败，影响政府形象。目前，有的行政机关在执法时表现出明显的利益倾向，存在“面对权利争先恐后，面对义务则相互推让”的现象。执法权力有时被用作追求经济利益的工具，导致了执法行为与维护国家和社会公共利益的执法目的之间严重脱节，影响了政府奉公执法的形象。

二是行政执法以言代法、以权压法现象依旧存在。调查显示，有些行政执法部门多年来没有相对人提起行政诉讼案例，不是因为执法公正廉明，而是一旦出现行政诉讼，基层执法部门没有诉讼主体资格，必须由其上级部门作为被告去应诉。一旦出现被执行人提起行政诉讼的情况，上级部门就会对其作出的执法处理结果不予认可。个别“批条行政”的行为依旧存在，扰乱执法秩序，影响行政执法的社会效果。

三是行政执法方式缺乏公开性。作为法治社会，行政机关执法结果公开是最低限度的程序公正要求，不但对各种违法案件的处理结果要公开，而且对某些政府部门酌情处理的案件也要公开。而控审合一执法方式带来了执法的“神秘性”，我国对于执法结果和过程尚没有公示的要求，对行政机关的监督力度不足。控审合一执法方式使得处理违法行为产生的警示教育作用弱化，降低了行政执法的社会效果。

三、构建行政执法方式控审分离的必要性

一是解决执法体制问题。2018年国务院机构改革，将原先分别由商务部、国家发展改革委、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作统一归集，2021年国家市场监督管理总局下设反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构，2023年国务院办公厅又新设国务院反垄断反不正当竞争委员会。尽管经过上述体制改革，目前反垄断执法机构仍拥有过大的自由裁量权，其执法过程中执法方式过于强势。在一定程度上，反垄断执法的手段可与公安机关办理刑事案件时所采用的强制措施相媲美，导致行政相对人的合法权益难以得到充分保障。

二是增强执法权威与独立性。当前，反垄断执法机构的地位和作用仍需进一步加强和明确。通过实施控审分离的制度，可以清晰地划分执法与审理的职责，进一步提升执法机构的权威性和独立性。这样的改革措施不仅有助于提高执法效率，还能增强公众对执法公正性的信任。具体来说，控审分离意味着执法机构将专注于调查和执行反垄断法规，而审理机构则负责对案件进行独立的审理和裁决。这种分工明确的机制可以避免执法过程中可能出现的利益冲突和偏见，确保案件处理的客观性和公正性。同时，通过分离调查权和裁决权，可以增强法律的权威性，使裁决更加客观和权威，提高市场主体对反垄断执法的信任度，有助于维护公平竞争的市场环境，促进经济的健康发展。

三是应对行政性垄断所带来的挑战。行政性垄断不仅扭曲了市场机制，还阻碍了公平竞争，进而对整个经济的健康发展产生了负面影响。因此，采取更有力的执法手段来规制行政性垄断显得尤为必要。然而，在现行体制下，反垄断执法机构在制裁行政性垄断方面存在诸多限制，导致执法威慑力不足，难以有效遏制行政性垄断行为。为了加强对此类垄断行为的监督和制裁，可以考虑实施控审分离的机制，设立专门的审理机构处理行政性垄断案件，从而提高执法的专业性和效率。

四是提升执法过程中的透明度和公正性。控审分离将调查和审理的职责分别交由不同的机构或部门来执行，可以有效防止滥用职权和腐败现象的发生。通过这种制度安排，可以确保案件处理的公正性，避免同一机构既负责调查又负责裁决所带来的偏见和不公正现象。以美国联邦贸易委员会（FTC）的反垄断执法模式为例，FTC内部设有行政法官负责初步裁决其提起的行政案件，但当事人可上诉至联邦法院，最终司法审查权仍归属司法机关。具体来说，由FTC独立行使反垄断执法权，决定是否发起调查、提起诉讼或达成和解（如同意令）。而审理则交由法院或独立行政法官行使，依据证据和法律规定作出裁决，不受FTC执法机构干预。这种分工合作的模式，不仅提高了工作效率，还增强了公众对执法公正性的信任。同样，在反垄断执法过程中，实行控审分离也具有重要意义，避免由同一机关负责产生利益冲突，从而影响执法的公正性。例如，反垄断执法一司只负责收集证据和查明事实，由最高法知识产权庭（当前反垄断诉讼案件的最高级别审理机构）独立地对案件进行审理和裁决，确保了执法过程的公正性和透明度。

五是保护行政相对人合法权益。在控审分离模式下，当事人能够更加有效地表达和陈述自己的立场和辩护意见，从而更好地保护其合法权益不受侵害。控审分离能确保当事人在法律程序中充分表达自己的诉求，可以更有力地维护自己的权益，确保在法律框架内得到公正的对待和裁决。

在全球化的背景下，国际上许多国家和地区的反垄断执法机构都是采取控审分离的模式。这种模式将调查和审理职能分开，确保反垄断案件的公正性和透明度。通过借鉴和采纳这种国际通行的做法，我国可以更好地与国际接轨，提高国际合作和交流。这不仅有助于我国在全球经济中发挥更大的作用，还能增强国际社会对我国反垄断执法体系的信任和认可。

四、构建反垄断行政执法控审分离模式的路径

为了确保反垄断行政执法的公正性和有效性，通过立法明确控审分离制度是至关重要的。通过建立一套完善的程序规则，为这一制度的有效运行提供坚实的基础。

一是制度设计的借鉴与创新。通过研究和参考国内外的成功经验，可以更好地构建和完善自己的制度体系。在控审分离的模式方面，一些国家已经取得了显著的成效。以美国联邦贸易委员会为例，该机构内部设立了竞争局和行政法官室，其中行政法官负责审理案件并作出初步裁决。这种模式经过实践检验，证明了其有效性。因此，我国在制度设计时可以借鉴这一模式，特别是在国务院反垄断反不正当竞争委员会中，可以考虑设立一个专门的审理委员会，其审核案件时参照司法模式进行处理。

二是法律与程序保障。为了确保控审分离的顺利实施，必须建立健全法律和程序保障体系。通过立法手段明确控审分离的法律依据，详细规定其操作流程，从而确保执法和审理环节能够顺畅衔接，避免出现任何脱节或混乱。此外，推行全过程记录制度，确保每一个执法和审理环节都有详细记录，便于事后审查和监督，从而提高执法的透明度。同时，引入行政法官制度，通过专业法官的参与，进一步提升审判的独立性和公正性。这些措施共同作用，有助于构建一个更加公正、透明的司法体系，确保控审分离原则得到有效落实。

三是机构设置与人员配备。为了确保反垄断工作的顺利进行，建立一个专门的审理机构是至关重要的。这一机构不仅需要具备完善的组织架构，还需要配备相应的专业人员。目前，国家市场监管总局已经成立了专门的反垄断机构，这一机构下设多个司局，执法一司与执法二司承担着案件调查和处罚的重要职责。为了进一步提升工作效率和质量，有必要对现有的机构设置进行优化，同时加强人员配备，为控审分离的制度提供坚实的组织保障，从而确保反垄断工作的公正性和有效性。与此同时，法院系统也可以考虑设立专门的反垄断审判庭，这些审判庭将专门负责反垄断司法审判工作，确保案件审理的专业性和高效性。

四是跨区域协同与专业化审查。为了进一步提升审查的专业化水平，可以在反垄断执法过程中引入跨区域协同审查机制。这种机制的核心在于组建一个由各地区专家组成的小组，对重大案件进行协同审查，集中各地区的优质资源，充分发挥专家团队的专业优势，从而提高审查的效率和质量。跨区域协同审查机制的优势在于打破地域限制，实现信息共享和资源整合。各地区的专家可以相互交流经验，共同探讨案件的复杂问题，从而形成更加全面和深入的审查意见。此外，这种机制还可以避免重复审查，减少不必要的工作量，提高审查工作的整体效率。专业化审查是确保反垄断执法质量的关键。通过组建专家小组，可以充分发挥各领域专家的专业知识和技能，对重大案件进行全面、深入的分析和评估。专家小组成员可以来自不同地区、不同背景，具有丰富的理论知识和实践经验，能够从多个角度审视案件，提出更具针对性和可行性的审查意见。

综上，通过立法明确控审分离制度，并结合专门的反垄断执法机构和审判庭的设立，可以有效地提升反垄断行政执法的效率和公正性，不仅有助于维护市场竞争秩序，还能为市场主体提供一个更加公平和可预测的法律环境，营造良好的法治化营商环境，促进经济可持续发展。

（作者刘铭系天津市和平区人民检察院第二检察部主任、一级检察官；刘丽霞系天津师范大学法学院2022级研究生，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第4期）                

（责任编辑：王凯伦）