田蕾 方晨

近年来，随着我国经济社会稳步发展，法治水平不断提高，人权保障日益增强，刑事犯罪结构发生了深刻变化，刑事检察理念和政策也随之不断调整。2019年，最高检提出对涉案民企负责人“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉，能不判实刑的就提出适用缓刑建议”，拉开了少捕慎诉慎押司法理念的序幕。2020年1月，全国检察长会议正式提出少捕慎诉慎押要求，逐步形成检察司法理念并努力践行，此后得到中央政法委采纳肯定，并在中央政法工作会议上明确要求：既要依法严厉打击严重刑事犯罪，又要把握少捕慎诉原则。2021年4月，中央全面依法治国委员会将“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”列入当年度工作要点，作为当年需研究推进的重大改革举措。少捕慎诉慎押司法理念由此上升至刑事司法政策高度。少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出顺应了时代发展、人民需要，是中央从全面推进依法治国的战略高度，着眼于深入推进国家治理体系和治理能力现代化大局作出的重大部署，是贯彻习近平法治思想的重要举措。

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本内容

（一）少捕慎诉慎押刑事司法政策提出的社会背景

少捕慎诉慎押提出的社会背景主要有三：一是我国犯罪结构和刑罚结构逐渐轻缓化。改革开放以来，我国社会经济保持长期稳定持续发展，我国犯罪结构和刑罚结构呈现轻缓化趋势。根据2020年最高人民检察院工作报告，严重暴力犯罪案件从1999年的16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%，年均下降4.8%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。我国犯罪结构呈现重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势，犯罪结构的变化要求刑事政策科学因应。少捕慎诉慎押刑事司法政策因此顺应时代发展而加以确立。

二是认罪认罚从宽制度的普遍推行。以认罪认罚从宽制度为代表的一系列新型刑事司法制度推动了刑事诉讼结构、控诉方式的深刻转变。目前认罪认罚从宽制度适用率稳定保持在80%以上，已成为刑事案件的主要诉讼模式。而认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，大多无逮捕羁押的必要，因而，减少审前羁押具有可行性。此外，随着法治理念与权利意识明显增强，公众普遍希望刑事案件以更文明、更有利于人权保障的方式办理，羁押是否合理、必要，愈加受到关注。为回应人民群众新需求，我国司法机关提出了少捕慎诉慎押等司法理念。

三是侦查技术和社会管控手段得到明显改进。随着手机定位、路面监控、“非羁码”等电子监控手段的广泛应用，公安司法机关对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的监控能力大幅度提升，即使对犯罪嫌疑人、被告人不予逮捕羁押，仍然可以较为便利地保证其随传随到，保障刑事诉讼的顺利进行。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵

少捕慎诉慎押是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大的刑事司法政策。所谓“少捕”，是指在刑事诉讼中应当尽量少逮捕人，并且严格将逮捕措施限定为确保刑事诉讼顺利进行的一种预防性措施，使非羁押诉讼成为刑事诉讼的常态。所谓“慎诉”，是指从严掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准；对于符合起诉条件的案件，如果检察机关根据案件事实、情节以及犯罪嫌疑人的具体情况和认罪认罚态度，认为不起诉更加有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，有利于促进经济社会发展和修复社会关系的，尽量适用不起诉手段终止诉讼。所谓“慎押”，是指在少捕的基础上，通过落实捕后羁押必要性审查制度等，保障被逮捕人及其法定代理人、近亲属和辩护人申请变更或者解除强制措施的诉讼权利，尽量缩短审前羁押期限，减少审前羁押人数。

少捕慎诉慎押作为刑事司法政策，要求司法机关在办案过程中对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，严格、准确、规范把握逮捕、起诉、羁押的法定条件，将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理必要的限度内，体现刑法谦抑、审慎的要求，实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡，最大程度促进社会和谐稳定。少捕慎诉慎押不等于不捕不诉不押。落实这项政策重要的一点就是区分情况、区别对待，体现宽严相济要求。如对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪情节虽较轻，但情节恶劣、拒不认罪的案件体现当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。

（三）少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值

少捕慎诉慎押刑事司法政策在转变司法观念、加强人权保障、促进社会治理、加强犯罪治理、降低司法成本等方面都具有重要价值。

首先，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于引导广大司法人员进一步摒弃“重打击轻保护”“重实体轻程序”的陈旧司法观念，破除长期形成的羁押办案的路径依赖，牢固树立“惩治犯罪与保障人权并重”“实体公正和程序公正并重”等现代司法理念。

其次，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于加强人权保障。少捕慎诉慎押刑事司法政策要求尽可能减少审前对人身自由的剥夺，避免羁押强制措施的滥用、误用，有利于促进不捕不诉、羁押必要性审查以及相关业务考核机制的不断完善，减少逮捕人数和捕后适用轻缓刑的人数，缩短审前羁押期限，从而在刑事诉讼中进一步贯彻落实尊重和保障人权。

再次，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于促进社会治理。逮捕羁押的泛化，容易激化对抗情绪，影响对犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造，而减少逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于修复被犯罪破坏的社会关系，促进社会和谐发展。

此外，少捕慎诉慎押刑事司法政策也有利于加强犯罪治理。犯罪嫌疑人被关押后往往存在“交叉感染”的问题，对于没有羁押必要性的人员，在诉讼程序上赋予其一定的自由，既能保障其一定程度上从事正常生产生活的自由，又能消除被其他犯罪分子唆使实施再犯罪的潜在可能。同时，“慎诉”原则也有助于健全完善从严治理、综合治理的犯罪治理体系。以“醉驾”案件不起诉为例，根据最高检2020年制发的“醉驾”案件不起诉典型案例，对于情节轻微的醉驾案件可以依法适用不起诉，并可在适用不起诉的同时，依法给予当事人行政处罚，虽未进行定罪，但惩戒力度不减。并且，不予起诉决定也能对当事人起到教育警示作用，预防其再次犯罪。

最后，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于节约司法资源。一方面，羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，另一方面，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也会构成羁押的隐性成本。与羁押相关的“以捕代侦”“久押不决”，甚至是因错误批准逮捕和羁押导致的国家赔偿更是会造成司法资源的浪费。故而，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于大幅度降低因逮捕、羁押而产生的司法成本。

少捕慎诉慎押刑事司法政策也符合联合国刑事司法准则关于“审前羁押不应当作为一般规则，而应当作为例外”的要求，从而显著提升我国刑事司法在国际社会的影响力和公信力。

二、H市基层检察院贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的现状及存在的问题

（一）H市基层检察院贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的现状

1.不批准或不予以逮捕案件办案情况

2020年1月至2022年6月，H市基层检察院共审结审查逮捕案件4582件，涉案人员共计6415人，审结后不批准或不予以逮捕1212件，涉案人员共计1815人，不捕率为28.29%（本文所涉及“不捕率”的比例计算基数均为涉案人员数）。

从年度分布情况看，不捕率总体呈逐年上升趋势。近三年的不捕率分别为18.86%、29.07%、40.47%。随着全市检察人员少捕慎诉慎押司法理念的逐步加强，“非羁押为原则，羁押为例外”的刑事诉讼新格局正逐步形成。从不捕原因上来看，“无社会危险性”不捕原因占比58.25%，“可捕可不捕”的不捕的案件逐步增多。

从审查逮捕人数排前十名的罪名看，不捕率排名前二的分别是掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪及帮助信息网络犯罪活动罪。整体而言，在“跑分”“涉卡”网络犯罪爆发式增长的态势下，H市基层检察院能够较好落实宽严相济的司法政策，对初犯、偶犯、在校学生等群体，能动履职，释放司法善意。

从审前羁押率上看，近三年H市基层检察院所审结案件的审前羁押率分别为：36.05%、33.49%、31.33%，呈现逐年下降的趋势。随着少捕慎诉慎押司法理念在整个刑事诉讼流程的全面贯彻，公安机关的报捕率也随之下降，公、检两家逐步达成共识，加大轻微刑事案件的“非羁押”适用，做到打击犯罪与保障人权并重。

2.不起诉案件办案情况

2020年1月至2022年6月，H市基层检察院共审结公诉案件10660件，涉案人员共计13649人，作不起诉处理2251件，涉案人员共计2733人，全市检察机关不起诉平均适用率为20.02%。

从年度分布情况看，不起诉率总体呈逐年上升趋势，近三年的不起诉率分别为19.28%、23.86%、34.14%。从相对不起诉人数比例看，近三年相对不起诉占不起诉人数的比例呈逐年上升趋势，分别为80.77%、85.61%、97.27%。

从审查起诉人数排前十名的罪名看，故意伤害罪和交通肇事罪的不起诉率最高，走私、贩卖、运输、制造毒品罪的不起诉率最低。H市基层检察院充分贯彻落实A省院《关于交通肇事犯罪案件少捕慎诉慎押办案指引》和《关于故意伤害（轻伤）公诉案件少捕慎诉慎押办案指引》，对于常见的能够达成刑事和解的轻伤害和交通肇事案，积极适用相对不起诉。

从捕后不诉率和捕后判轻刑率上看，H市基层检察院对捕诉标准的把握还不够准确。2020年1月至2022年6月，全市检察机关捕后不诉47人，占不起诉人数（2733人）的0.06%，其中，11人为捕后存疑不起诉，无捕后法定不起诉情形。从公诉案件宣判情况看，免于刑事处罚8人、单处罚金6人、管制2人、拘役98人、一年以下有期徒刑1638人，上述被告人合计1752人，占批捕人数的35.50%，捕后判轻刑率较高。

（二）H市基层检察院贯彻落实少捕慎诉慎押司法理念存在的问题

近年来，H市基层检察院重视在工作中贯彻“少捕慎诉”的司法理念并将之落实于具体的办案过程中，但在落实中还存在一些问题：

一是办案能力与少捕慎诉慎押刑事司法政策的要求还有差距。一方面，对少捕慎诉慎押刑事司法政策的学习还不够深入，固有“重罪主义”下的办案理念尚未及时转变。长期以来，“重打击、轻保护”重罪主义司法理念在刑事司法实践中根深蒂固，有些检察官尚未及时转变固有的办案理念，对少捕慎诉慎押等司法政策的认同感和执行力不够，没有准确把握逮捕作为强制执行措施的定位，过于注重可能引发犯罪嫌疑人逃跑、被害人上访、社会舆论影响等案外因素，过于注重刑法打击犯罪的一面而轻视人权保障一面，导致在“够捕即捕”的办案路径下，“逮捕是常态、不捕是例外”的情况仍然存在。另一方面，现有“不逮捕”“不起诉”案件的判断标准对检察办案人员的综合办案能力提出了更高的要求。审查逮捕案件中的“现实危险”“可能”“企图”“社会危险性”等逮捕必要性条件的判断等，需要检察办案人员根据在案证据，对犯罪嫌疑人未来行为进行判断和预测；审查起诉案件中，除湖北省院下发的《量刑规范实施细则》所涉罪名外，对相关类案的不起诉标准尚未有统一标准可以遵循，检察办案人员在是否作出不批捕决定需自行价值判断。因此，相较于批捕和起诉，不捕不诉的把握更考验检察官的理论功底、实务办案、刑事司法政策把握、矛盾化解、释法说理等综合能力。部分检察官在办案中遇到可捕可不捕、可诉可不诉的案件，存在因自身能力不足而不敢用、不会用不捕、不诉权的问题。

二是依法履职办案的责任担当意识需进一步强化。一方面，相对批捕和提起诉讼而言，不捕和不诉所带来的工作量更大，工作难度更高。目前，根据检察机关的办案规定，一般案件由检察官直接决定逮捕和起诉，而不捕、不诉则需报分管检察长决定，部分不捕、不诉案件还涉及公开听证、检察委员会讨论等一系列办案环节，有的案件可能还要面临公安机关复议复核和当事人申诉等后续事宜，部分检察官出于不给自己增加额外办案工作量考虑，径行将可捕可不捕、可诉可不诉案件作捕、诉处理。另一方面，部分检察官对构罪不捕不诉顾虑较多，由于目前少捕慎诉慎押配套激励措施、容错机制还不够健全，依法作出不捕或者变更强制措施决定后，难以保证犯罪嫌疑人不会发生不能及时到案、妨害诉讼、再次犯罪等行为，同时，不批准逮捕、不起诉可能会使案件的被害方、社会大众、公安机关甚至是单位同事认为检察人员存有徇私枉法，放纵罪犯的行为，办案人员往往面临组织追责、当事人上访、他人误解的风险和压力，为了规避上述麻烦，有些办案人员选择“一捕了之”。

三是公安、检察院考核机制不协调，公安机关以“对被告人提起公诉数”的考核指标不利于少捕慎诉慎押政策的贯彻落实。当前，H市基层公安机关的考核核心指标为对被告人提起公诉数。根据其考核机制，如果一名被公安机关移送审查起诉的被告人被检察机关提请公诉，基层派出所可因此增加10分考核分数。但如果该名涉案人员最终获得相对不起诉处理，派出所只能加5分甚至不加分。在这种考核机制的倒逼下，公安干警往往不愿意积极对当事人做调解工作，反而为增加考核分数而加大对醉驾、非法持枪（农村土铳）等案件的侦破力度，最终导致陷入“不起诉越多，抓人越多”的不良循环中。

四是非羁押措施后续管控难导致不捕压力大。H市为中部革命老区，近年来随着社会的发展，人员流动量增加。网络犯罪的增长，又使得犯罪分子中外地人员的比例加大。而外地户籍犯罪嫌疑人通常无法提供担保的财产，也没有符合条件的保证人，适用取保候审时也缺少有效的执行机关，更没有适合监视居住的本地住所，加之非羁押强制措施执行难、保证措施难以起到应有作用，导致一旦适用逮捕以外的强制措施，很难保证犯罪嫌疑人不脱逃，进而影响诉讼程序的顺利进行。而重新将其缉拿归案，又会增加相关的司法成本。为避免此类情况发生，部分检察人员往往倾向于批准逮捕。目前，全国政法机关都在开始积极探索电子手环、定位报警、非羁码应用软件、人脸识别等非羁押替代强制措施。H市基层院中，有一个院已经开始电子手环的试点工作，但目前还未在全市范围内铺开，而其他院因自身条件限制，难以主动去进行技术上的创新，大部分均在等待上级院的技术支持。

五是少捕慎诉慎押实质化的配套机制有待完善。近年来，在基层检察院办理的一些轻伤害案件、交通肇事案件中，出现了少数被害人“漫天要价”的索赔以及缠访、闹访等现象，既严重影响检察机关审查逮捕、审查起诉工作，也不利于社会和谐稳定。尽管湖北省检察院已经出台两份办案指引，明确了该类案件可适用赔偿保证金制度，但由于部分基层地区缺少官方的基层调解组织等机构，对保证金数额的确定和保证金的存放问题，亦缺少明确的意见规范，故该制度推进较为缓慢。同时，与落实少捕慎诉慎押刑事司法政策相关的风险防控、矛盾化解、强制性措施适用、刑事和解及审理判决等制度，也存在供给不足的问题。面对这些长期以来形成的一些轻刑案件的处理难题，亟需更加完备的少捕慎诉慎押配套机制的出台加以解决，从而推动基层检察院全面贯彻少捕慎诉慎押的司法政策。

三、贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的实践路径

对于少捕慎诉慎押刑事司法政策的贯彻落实，首先需要加强对少捕慎诉慎押刑事司法政策的理解学习。其次，面对实践中出现的少捕慎诉慎押刑事司法政策“不敢用”“不愿用”“不会用”“不善用”问题，应当对症下药，提出针对性的解决方案。对于“不敢用”“不愿用”问题，应当从建立与少捕慎诉慎押匹配的考核机制、容错机制，通过充足的制度供给，充分调动检查人员践行少捕慎诉慎押司法理念的积极性。针对“不会用”“不善用”等问题，应从“少捕”“慎诉”“慎押”三个方面，明细具体配套措施，推动少捕慎诉慎押政策的具体落实。

（一）深入领悟少捕慎诉慎押刑事司法政策

逮捕措施原作用为保障刑事诉讼的顺利进行，但在实践中却逐渐异化为侦查办案的重要手段，实践中“以捕代侦”的现象比较普遍，导致降低少捕慎诉慎押审前羁押率存在重重困难。对长期形成的羁押办案的路径依赖的破除，需要检察人员深入把握少捕慎诉慎押刑事司法政策内涵，准确把握逮捕作为诉讼保障的法律定位，从而转变办案思路，自发主动践行少捕慎诉慎押刑事司法政策。同时，为消除落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的案外压力，应加大少捕慎诉慎押政策宣传力度，借助“谁执法谁普法”普法责任制，通过以案释法减少人民群众误解，积极争取群众的理解和认可，为贯彻落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策营造良好氛围。

（二）建立适应少捕慎诉慎押刑事司法政策的考核机制、容错机制

少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实需要解决“不敢用”“不愿用”问题。解决“不敢用”问题的重点是建立适应少捕慎诉慎押刑事司法政策的容错机制。要建立好科学免责制度，在不捕不诉的错案认定上更加审慎，对仅由于认识原因导致的“错捕”和“错不捕”，免予追究检察人员的个人责任，从而为一线检察人员认真落实少捕慎诉慎押刑事司法政策提供宽松的制度环境。

解决“不愿用”的问题的关键是建立好与少捕慎诉慎押相匹配的考核机制。应当持续优化检察官考核中不捕率、不诉率等指标的考核权重值，保持考核导向上的协调性。通过考核激励机制，充分调动检查人员践行少捕慎诉慎押司法理念的积极性。并推动其他执法司法机关合理调整相关考核指标，完善检察机关主动介入机制，通过事前密切沟通，把问题和分歧解决在前端。同时，打通好非羁押强制措施下诉讼程序衔接中的堵点，完善案件受理机制，明确不得以犯罪嫌疑人未到案为由不予受理案件或受理后退回案件。

（三）建设贯彻落实少捕慎诉慎押司法理念的配套机制

解决落实少捕慎诉慎押刑事司法政策中“不会用”“不善用”的问题，核心在于统一执法司法尺度，进一步细化逮捕条件和社会危险性条件认定标准，使“少捕慎诉慎押”具体化、可操作化。

对于“少捕”要求，一方面要发挥好审查逮捕的把关作用，优化审查逮捕办案模式，细化逮捕适用标准，建立社会危险性证明程序机制和量化评估机制，严格控制逮捕羁押。另一方面，应当抓紧完善非羁押强制措施下的配套管控机制，确保即使采取非羁押强制措施，犯罪嫌疑人、被告人也能够严格遵守法律规定，保障诉讼程序顺利进行。非羁押强制措施的落实，需要健全配套措施、强化支撑保障。应当深入推进“互联网＋司法服务”，加快电子镣铐、定位报警、“非羁码”软件应用、人脸识别等信息化监管建设步伐，加强刑事案件跨部门信息共享平台建设，提升强制措施信息化监管水平。健全社会支持体系，加强与社区矫正体系的相互衔接，推动社区、事业单位、公益组织参与非羁押强制措施执行共同监管。

对于“慎诉”要求，应当充分结合认罪认罚制度，严格掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准，对符合法定条件的，依法适用相对不起诉，充分发挥审查起诉的审前把关、分流作用。对于“慎诉”要求的落实，应当从以下几个方面着手：第一，健全相对不起诉裁量标准。目前裁量相对不起诉的要素众多，但司法实践中衡量这些要素时比较随意，导致不起诉的裁量标准各地差异较大。可以效仿江苏省苏州市检察院，建立不捕不诉案件听取公安机关意见以及定期联席会议制度，联合制定常见犯罪的不捕不诉标准，倒逼基层公安机关在侦查期间慎用羁押措施。第二，规范化不起诉案件非刑罚处罚措施，明确对被不起诉人可以采取训诫、责令具结悔过、责令赔偿损失和赔礼道歉、移送行政处罚等措施，解决“不诉了之”的问题，最大限度提升犯罪社会治理效果。第三，紧密联系认罪认罚从宽、企业合规等制度，进一步丰富“不起诉”的制度内涵。目前我国不起诉制度中的附条件不起诉制度仅针对未成年人，可以适当扩大附条件不起诉制度的适用范围，将企业合规与不起诉制度更加密切结合在一起，促进社会矛盾的.化解。

对于“慎押”要求，应当健全完善羁押必要性审查工作机制，着力推动羁押必要性审查的实质化、规范化、常态化、长效化运作。对其具体落实，应当从以下四个方面着手：第一，应当建立逮捕羁押决定的说理机制。凡是检察机关批准或者决定逮捕案件，均应书面告知犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕的具体理由，特别是认定其符合逮捕的社会危险性条件的具体依据，并在逮捕决定书中予以类型化说明。第二，应当完善羁押必要性审查的启动机制，健全依职权重点审查与依申请审查相结合的工作机制。对负责捕诉的部门依职权启动羁押必要性审查，应有明确的重点和期限要求，并将羁押必要性审查统一纳入捕后案件的流程管理中。第三，应当进一步规范羁押必要性审查的程序机制，将羁押必要性审查与逮捕时的社会危险性条件审查和延长羁押期限的必要性审查统一进行程序设计。建立对羁押必要性的定期审查制度，统一羁押必要性审查标准，加强对羁押持续时间、延长侦查羁押期限和重新计算羁押期限的规范，及时变更、撤销不必要的羁押。第四，应当优化羁押必要性审查方式，注重听取当事人意见，用好公开审查、羁押听证，变革传统的单方审、书面审、封闭审，强化司法审查属性。

（作者田蕾系黄冈市人民检察院第一检察部主任、一级检察官，方晨系麻城市人民检察院第一检察部副主任、二级检察官）

（责任编辑：黄筱婷）