作者：安徽省六安市舒城县人民检察院 洪海波

    一、不起诉的概念与含义

    我国的不起诉，是指人民检察院对于侦查终结移送起诉的案件，经审查认为不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而决定不向人民法院起诉的一种诉讼活动。也就是人民检察院对侦查终结的刑事案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任，或者其犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而作出不将犯罪嫌疑人送交人民法院审判的一种处理决定。

    二、不起诉的法律性质

    我国的不起诉是人民检察院审查起诉后作出的具有终结刑事诉讼的法律效力的结论。其法律性质有以下四点：

    1、不起诉表明刑事诉讼程序的终止。人民检察院作出不起诉决定，即表明不将案件移送法院审判，刑事诉讼在起诉环节终止，犯罪嫌疑人不再处于被追究刑事责任的状态。如果在押，应立即释放；财产被扣押、冻结的，应予以解除；需由行政机关处理的，应移送行政机关。 

    2、不起诉是人民检察院对案件在程序上的处理。不起诉本质上是人民检察院放弃诉权而非进行实体处理。尽管人民检察院对案件事实及其性质作了认定，但这种认定不具有终局性，故只具有程序价值。另一方面，不起诉决定作出后，被害人有权提起自诉，也表明案件的实体性问题并未因不起诉而得到解决。

    3、不起诉终止诉讼的效力是相对的。不起诉决定作出后，并不表明被不起诉人将不会因同一事实再受刑事追究，在符合一定条件下，人民检察院仍可以提起公诉，使刑事诉讼得以继续，如果又发现符合起诉条件，可以再行起诉。
    4、不起诉是因放弃诉权而作出的无罪认定。不管是法定不诉、酌定不诉还是存疑起诉，其法律后果都是不确认有罪。基于无罪推定原则，被不起诉人属无罪。 

    三、不起诉的范围界定

    不起诉的适用范围，也叫不起诉的法定原因，是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据我国刑诉法规定，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：

    1、法定不起诉。根据我国刑诉法第15条及其他有关法律规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定。（1）情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的。（2）犯罪已过追诉时效期限的。（3）经特赦令免除犯罪的。（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的。（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的。（6）其它法律规定免予追究刑事责任的。

    2、酌定不起诉。我国刑诉法第142条第2款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。这种情形人民检察院不是“应当”作出不起诉，而是“可以”作出不起诉。因此，酌定不起诉是相对不起诉，表明检察院在起诉程序上拥有一定的自由裁量权，斟酌具体情况来决定是否起诉。

    3、存疑不起诉。我国刑诉法第140条规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。这种“存疑不起诉”与法院“疑罪从无”的思想是一致的。

    四、不起诉的案件现状

    1、酌定不起诉占有较大比例，说明检察机关执法观念在进步，能够大胆适用酌定不起诉以避免浪费诉讼资源。
    2、法定不起诉占有比例最小，但是比较稳定。

    3、存疑不起诉的比例在增加，说明检察机关处理这类案件已经放开手脚。

    五、不起诉的救济途径

    我国刑诉法对不起诉的救济途径作出了明确规定。不起诉的救济途径按主体可以分为两类：

    1、被害人与被不起诉人的自我救济途径。（1）被害人的自我救济途径。一是向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持的，可以向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。（2）被不起诉人的救济途径。被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，因而不服检察机关的不起诉决定的，可以向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济。 

    2、司法机关的监督救济途径。指公安机关、检察机关以及法院某司法机关，依其职责对不起诉决定进行监督而形成的救济途径。（1）公安机关的监督制约。对于公安机关移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉。（2）法院的监督制约。法院对检察机关的不起诉决定，是通过被害人的起诉达到监督制约的。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证明应当追究刑事责任，依照法律规定起诉，法院有权对此进行裁决。（3）检察系统内部的监督制约。上一级人民检察院对下级人民检察院作出的不起诉决定有权监督和复查，这样有利于督促下级人民检察院正确作出不起诉决定。

    六、不起诉的完善及其建议

    （一）扩大并完善不起诉在立法上的适用范围

    1、补充和完善法定不起诉的条件。实践中还有一些情形应当适用法定不起诉：一是侦查所指控的犯罪事实并未发生；二是侦查所指控的事实虽然已经发生，但不符合犯罪构成要件，或者是无危害的合法行为；三是侦查所指控的事实并非犯罪嫌疑人所为。

    2、补充未成年人犯罪不起诉的规定。

    3、补充老年人犯罪不起诉的规定。

    4、适当扩大酌定不起诉的条件。应当突破“犯罪情节轻微”的界限，可作不起诉处理。也应突破“刑法规定的可以免除刑罚”的界限，可作不起诉处理。

    （二）司法实践中应简化不起诉工作程序

    现行不起诉的工作程序比较复杂。根据规定，法定不起诉，由承办人提出意见经主管领导审查同意后，报检察长决定；酌定不起诉或存疑不起诉，经主管检察长审查同意后，报检察委员会决定，如果检察委员会意见有分歧，则报上一级检察委员会审定；如果是自侦案件酌定不起诉或存疑不起诉的案件，本级检察委员会同意后，还需报上一级检察院备案。因此，需要对现在的工作程序进行改革，大力精简不起诉的审批程序，下放权限。 

    （三）加强对不起诉的监督救济

    1、完善检察机关进行复议、复核和复查申诉的具体程序。

    2、扩大被不起诉人行使申诉权的范围。刑诉法只赋予被不起诉人对酌定不起诉有申诉权，而对存疑不起诉是否享有申诉权未作规定。被不起诉人如果认为自己没有犯罪，不服不起诉的，应有权申诉，通过申诉来寻求法律救济。

    3、完善对自侦案件不起诉的监督机制。第一、建立备案审查制度，自侦案件作不起诉的，应报上一级检察院备案，以便上一级检察院审查，防止和纠正错误；第二，建立定期复查制度，上一级检察院应坚持定期复查自侦不起诉案件，确保不起诉的正确实施。

    4、加强检察委员会的制约力度。因检委会是事前监督，即不起诉是由检委会决定的，这种制约的力度当然不大，所以应改变现有的工作方式。不起诉由主管检察长或者主诉检察官决定，由检委会监督；不起诉决定有错，或公安机关、当事人对不起诉不服要求复议或申诉的，检委会再决定是否变更不起诉决定。这样才能改变检察委员会制约不力的状况，充分发挥其作用。

    （四）完善不起诉公开审查制度

    不起诉公开审查，又称“不起诉听证制度”，是为了充分听取侦查机关（部门）和犯罪嫌疑人、被害人以及委托人等对案件处理的意见，为人民检察院对案件是否作不起诉处理提供参考。这种制度须进一步完善。

    1、适用范围过于笼统，应仅限于酌定不起诉。 

    2、不起诉公开审查应事先征得当事人同意。因为法律没有明文规定，实践中有些当事人可能不理解也不愿意参加，如果强制当事人参加，反而会影响公开审查的社会效果。
    3、听证主体应包括适量的检察委员会委员。有些案件需要由检察委员会作出不起诉决定，应有检察委员会委员参加，以便及时向检察委员会反馈，且可对具体承办人进行监督。
    4、应落实是否出示证据的相关规定。、

    5、应落实解决不诉转公诉问题的相关规定。 

    6、应明确规定听证会参与人有权知道案件的处理结果。参与人就听证会发表己方意见后，检察机关作出处理决定应告知参与人，使得外部监督落实到位。