改革开放40多年，中国特色社会主义法治国家建设取得了辉煌成就，中国特色社会主义司法制度不断完善，在这一过程中，基层司法所在维护基层社会稳定发展、促进法治建设等方面作出了重要的历史贡献。改革开放后，伴随着国家“法律下乡”和基层社会转型，司法所诞生并不断发展。基层司法所作为国家权力导入基层法权体系的一环，不仅是司法行政机关最基层的组织机构，也是县（区、市）司法局在乡镇（街道）的派出机构，它与公安派出所、法庭共同构成我国乡镇（街道）一级的政法体系。司法所在基层政法机构体系中占据重要地位，是我国基层司法运行机制中不可缺少的重要组成部分。它不仅承载着深化基层法治建设的核心使命，更是将全面依法治国宏伟蓝图转化为现实的关键枢纽。司法所指导人民调解工作的职能发挥与法治建设的根基紧密相连，直接关系法治国家建设在基层的深化程度与最终成效。40年多来，基层司法所深深扎根于基层沃土，坚守在广大村镇街道，践行初心使命，为人民调解工作和基层社会治理事业作出了不可磨灭的历史贡献。

一、司法所指导人民调解工作的逻辑基础

人民调解作为一种群众性的纠纷解决方式，充分反映了中国基层社会的运行方式和价值取向，自新中国成立以来便在国家治理体系中占据重要地位。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，社会矛盾纠纷呈现出新的特点和复杂性。为了有效预防和化解矛盾纠纷，维护社会稳定，党和国家高度重视人民调解工作，并将其作为诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的有效手段。在此背景下，基层司法所指导人民调解的职能深深植根于基层社会治理的迫切需求之中，成为国家“政权下乡”“法律下乡”的重要载体与鲜明体现。随着国家治理模式的现代化转型，司法所应运而生，其指导人民调解的职能也随之确立并不断得以强化和发展。

（一）“政权下乡”与人民调解制度的确立

传统中国的乡村社会结构是一种“熟人社会”，呈现出显著的“地方性”特征，居民主体活动范围相对狭窄。在这种背景下，民间纠纷解决机制主要根植于地方，尤其是依赖于非正式规则（诸如宗族家法、村规民约，乃至民俗信仰等）引导下的宗族内部调解。然而，随着时代的飞速发展和社会结构的深刻变革，传统乡村社会的内在凝聚力逐渐削弱，村民自治模式遭遇前所未有的挑战。面对日益复杂多变的矛盾纠纷，乡村社会内部原有的调解机制显得愈发捉襟见肘，非正式权威引导下的调解模式逐渐显露出其局限性，其解决冲突的能力逐渐减弱。这一现状促使乡村社会积极探索多元化、法治化的纠纷解决新路径，以期更好地适应新时代的社会需求与挑战。

新中国成立后，农村社会产生了翻天覆地的变革。在这一转型过程中，乡村社会逐步构建起新的权威架构，村庄层面的党组织和生产队则成为新的权威核心。随着国家权力向乡村的延伸，人民调解制度应运而生，作为国家权力介入民间调解的重要手段。在乡级层面，人民调解委员会的设立标志着对一般民事纠纷及轻微刑事案件的正式调解机制的确立。这一机制不仅通过调解实践促进了社会矛盾的化解，还承担着向公众普及政策与法律法规的重任。同时，国家层面也制定了详尽的规则体系，对人民调解委员会的设立、运作流程、基本原则等进行了明确规定，并设立了相应的禁止性条款，以确保其规范运行。在这一全新的权威与规则框架下，国家权力通过人民调解制度在乡村社会成功树立了权威，并对乡村社会进行了深入的国家化改造。乡村社会逐渐从过去的自治状态转变为国家管理下的有机组成部分，实现了从“边缘化”到“国家化”的深刻转变。在此过程中，人民调解不仅承载了解决社会纠纷的实际功能，还肩负着国家实现社会控制的重要政治使命。

（二）“法律下乡”与基层司法所的诞生

改革开放后，国家对社会的管控方式经历了显著的调整与松绑。这一时期，市场经济的浪潮汹涌，加之国家对人口流动限制的放宽，促使大量农村居民走出乡村，寻求更广阔的发展空间。同时，随着对外交流的频繁，农民的理性化程度日益提升，促使他们对外部权威的支持与依赖感日益增强。面对这样的社会现实，国家权力体系以其稳定性和可靠性成为乡村社会寻求秩序重建的坚实后盾。司法所作为国家法律在基层的延伸与体现，通过其专业的调解机制，成为维护乡村社会秩序、回应农民对公正与秩序渴求的重要力量。司法所的崛起，正是这一社会背景下国家与乡村社会互动关系的深刻体现，也是解决当前农村社会秩序问题的有效途径之一。

改革开放以来，我国正式开启了“法律下乡”的宏大篇章，这一进程在广度和深度上都达到了前所未有的水平。法律权威在广袤的乡村社会中逐渐深入人心，而位于法治建设最前沿阵地的司法所，也伴随着这一进程茁壮成长。1984年，乡镇政府得以恢复并广泛设立，随之而来的是一系列法律服务机构的建立与完善。在这一时期，绝大多数乡镇都设立了专门负责处理法律事务的司法所或司法站，这些机构成为贯彻国家法律到乡村社会的桥梁。这不仅标志着国家法律体系在乡村地区的深入渗透，也彰显了国家对于加强乡村法治建设、维护乡村社会稳定的坚定决心。法治化不仅是国家转型与现代化建设不可或缺的一环，更是司法所自诞生之日起便被赋予的崇高使命，即在乡村地区引领并深化法治实践。作为国家权力架构中最基层的法定机构，司法所在履行职责的过程中，巧妙地平衡了国家治理的战略考量与乡村社会实际发展需求之间的关系。它既是国家意志在基层的延伸，确保国家治理理念的贯彻落实；同时，也是乡村社会法治需求的响应者，通过其专业运作，有效促进法律对乡村社会结构与秩序的再塑与整合。这一过程，不仅是法治中国建设在基层的生动实践，也是国家治理能力现代化在基层的具体展现。

二、司法所指导人民调解工作的演变历程

透过基层司法所40多年的风雨历程，我们审视这一组织机构的诞生及其后续演变，可以清晰地观察到，其指导人民调解工作的核心职能，在历经变迁的过程中始终保持着一定的稳定性和连续性，基本上未发生显著的改变。这一职能的稳固性，贯穿了司法所发展的各个阶段，体现了其作为人民调解工作引领者的角色定位。总的来说，司法所指导人民调解工作的演变历程大致可以分为萌芽时期、确立扩张、调整发展和改革转型四个时期。

（一）萌芽时期：1980年到1996年

20世纪80年代初，随着乡镇管理体制的恢复与重构，全国各地的人民公社（后转型为乡镇）积极响应，纷纷设立了隶属于司法行政系统的专业司法助理员职位，专注于基层司法工作的管理与服务。随着改革开放的深入推进和民主法治建设的加速，沿海地区率先垂范，在原有司法助理员制度框架内，创新性地设立了专门的司法服务机构。1980年10月，广东省河源市紫金县蓝塘公社开了先河，成立了全国首个公社级别的司法办公室，紫金县蓝塘人民公社管理委员会司法办是全国第一个成立的乡镇司法行政机构，被称为“全国首个司法所”。在同一时期，全国各经济发达地区也相继涌现出法律服务所，这些机构与司法办公室相互补充，共同承担起法律咨询、法律文书代写、民事纠纷调解等基础性法律服务任务。1982年，中央政府发布的《关于加强政法工作的指示》着重强调了“加强基层建设，巩固工作基础”的重要性，并鼓励农村地区围绕区、乡（镇）或集镇，加快司法助理员的配置，以强化基层法治力量。特别指出在经济活跃、农村商品经济发达的地区，要加速发展法律服务机构，为社会主义民主法治建设贡献力量。1987年，全国乡镇法律服务工作会议召开，标志着司法部对乡镇法律服务机构建设成果的系统总结与战略部署的明确。会议提出大力发展基层法律服务机构的方针，为基层司法行政工作的持续健康发展奠定了坚实的基础。

在司法部的积极推动下，基层法律服务机构迅速在全国范围内扩展。1988年，全国司法厅（局）长会议提出“司法所”这一正式官方称谓，同年，国务院批准的《司法部“三定”方案》明确了其指导地方司法行政机关管理基层司法所的职能，使“司法所”成为法定的基层司法机构。随后几年，司法所建设在全国司法厅（局）长会议上被持续强调，各地纷纷加大投入，以法治建设为驱动，积极创建司法所，部分地区甚至将其纳入领导干部政绩考核体系，推动司法所建设进入快速发展阶段。

截至1994年底，全国司法所数量已接近14000个，配备工作人员约37000人，司法所在广袤的乡村社会中实现了广泛覆盖，成为基层法治建设的重要力量。从1995年起，司法部开始大力部署推进司法所建设。在1995年6月召开的“烟台会议”上，时任司法部部长肖扬对“加强司法所建设，把县区司法行政职能向乡镇街道延伸”提出明确要求，将1997年底划为各地建立司法所的最终时限。在此背景下，各地党委政府纷纷发文部署加强司法所建设，一些地方将司法所建设纳入政法机构整体建设发展考虑。

（二）确立扩张：1996年到2002年

1996年6月，司法部正式颁布了《关于加强司法所建设的意见》。该文件首次以官方形式明确了司法所的定位，即作为“县区司法局在乡镇人民政府（街道办事处）的派出机构”，明确“指导管理人民调解工作”“指导管理基层法律服务工作”属于司法所的主要职能。自1999年起，随着国家新一轮县乡机构改革的浪潮席卷而来，司法所的存续问题一度处于不确定性之中，面临机构精简的严峻挑战。在这一关键时刻，广东省司法厅就乡镇司法所的去留问题向司法部呈交了正式请示。司法部对此高度重视，迅速作出正面批复，不仅确认了司法所设置的不可或缺性，还强调了司法所的设置顺应了司法行政组织体系的发展趋势，并契合了职能任务变化的实际需求。为巩固和深化司法所的建设成果，司法部于2000年启动了司法行政领域的“基础年”建设工程。该工程以强化人员配置、优化编制管理、推进规范化建设为核心任务，迅速在全国范围内激发了司法所建设的新一轮热潮。

截至2000年底，全国乡镇（街道）司法所的数量已突破4万个。与此同时，专职司法助理员队伍也迅速壮大，人数激增至5.5万余人，为基层法治建设注入了强大的新鲜血液和坚实的人才支撑。这一系列成就不仅彰显了司法所在我国法治建设中的重要地位，也预示着司法所在未来将继续发挥着重要作用。

（三）调整发展：2002年到2018年

进入21世纪后，中央层面也愈发重视司法所在基层治理，特别是社会治安管理中的关键作用。2002年，司法部发布了《人民调解工作若干规定》，进一步规范了人民调解工作的程序和方法。部分地区率先对司法所的管理体制进行了革新尝试，旨在打破传统的双重管理模式束缚，更好地发挥基层司法所的作用。2003年12月，全国政法工作会议召开，会议明确提出了加强公安派出所、人民法庭、司法所（“两所一庭”）建设的具体要求，进一步凸显了司法所在维护社会稳定、促进基层治理中的重要作用。为持续推动司法所建设向规范化、专业化发展，司法部于2004年和2005年相继发布了《关于创建规范化司法所工作的意见》与《关于加强司法行政基层建设的意见》，为司法所的发展提供了明确的指导思想和整体战略部署。

2009年，司法部发布的《关于加强司法所规范化建设的意见》明确了司法所在指导人民调解工作、参与复杂纠纷调解中的主要职能。该意见强调深化人民调解组织建设，包括选拔高素质调解员、定期培训、强化业务指导、完善矛盾纠纷预警调处机制，并拓展调解范围至重大疑难及民生问题纠纷。2010年，国家颁布的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）是人民调解工作法治化建设的重要里程碑，随着《人民调解法》的实施，人民调解工作更加规范、有序，司法所对人民调解工作的指导也更加有法可依。随着法治建设的深入推进，人民调解工作的规范化建设日益受到重视，人民调解工作的规范化水平显著提升，调解协议的制作和执行更加规范，调解成功率和公信力得到提高。各地积极探索建立专业人民调解中心，集中人、财、物资源，聘请专业调解员，专门调解专业领域纠纷案件。

（四）改革转型：2018年至今

2018年，我国迎来了新一轮深刻的机构改革大潮，其中司法部与国务院原法制办进行了重大职能整合，司法部在此基础上进行了重组，这一变革也带动了全国各级司法行政单位的相应调整。作为司法行政体系中最贴近民众的一环，为进一步规范司法所的运行与管理，司法部于同年启动了“司法所条例”的立法工作。在该条例的征求意见稿中，司法所的职能得到了全面梳理与调整，但仍将“指导辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解工作，参与调处重大疑难复杂纠纷”列为首位职能。其后，司法部2021年出台的《全国司法所工作规范》专章规定基层司法所指导调解工作的目标要求和工作内容。司法部2022年发布的《司法所规范化建设三年行动方案（2022—2024年）》明确提出司法所要立足指导人民调解的基本职能，最终推动构建以人民调解为基础的大调解工作格局。

在新时代，“枫桥式”人民调解委员会建设是当前社会治理体系中的重要一环，旨在通过创新人民调解机制，实现矛盾纠纷的源头化解和多元化解，维护社会和谐稳定。“枫桥式”人民调解委员会和基层司法所相互协作，共同推动矛盾纠纷的多元化解，减少诉讼案件的发生，为人民群众提供更加便捷、高效的法律服务。随着“枫桥式”人民调解委员会建设的深入推进，基层司法所的调解职能将更好发挥，我国基层社会治理体系将更加完善。

三、司法所指导人民调解工作的主要成就

改革开放40多年，司法所深深扎根基层社会，践行初心使命，在指导人民调解工作方面取得了显著成就。这些成就如同璀璨星辰，照亮了基层社会治理的广阔天地。这些辉煌成果不仅深刻烙印在制度创新与组织体系构建的坚实基石之上，更深深渗透进了调解员队伍的专业化成长轨迹与矛盾纠纷化解的实效提升之中。

（一）调解制度建设与规范化

改革开放以来，司法所在人民调解领域的首要成就在于对人民调解制度体系的强力推动。司法所在日常工作中不仅稳固构建了人民调解的组织架构，还依据实际需求，精细调整人民调解委员会的组成，吸纳了具备法律素养、业务能力和调解热情的优秀人才，为调解工作奠定了坚实的组织基石。与此同时，近年来人民调解相关法律法规体系的日益完善，为调解实践提供了坚实的法律支撑。司法所积极投身于相关法律法规的宣传普及，确保调解工作既遵循法律精神，又贴近民众需求，实现了调解活动的法治化与规范化并行。在制度建设过程中，司法所既继承了人民调解的优良传统，又勇于开拓创新，融合国内外先进调解理念，持续推动人民调解制度的优化升级。

此外，司法所在人民调解工作的规范化方面也作出了重要贡献。一方面，它引领了人民调解阵地建设的标准化进程，确保各村（社区）调解组织在硬件设施、制度建设等方面均达到规范化标准，营造了专业、有序的调解环境。另一方面，通过定期举办业务培训、以会代训等多种形式，司法所不断提升调解员的业务能力与法律素养，培训内容广泛覆盖调解流程、法律法规、司法解释等多个维度，确保了调解员队伍的专业化水平。在矛盾纠纷排查化解方面，司法所构建了高效的工作机制，将调解程序与流程纳入规范化管理轨道，通过定期分析研判矛盾纠纷、完善调解协议制作与档案管理等措施，增强了调解工作的系统性与科学性。同时，借助信息化技术的飞速发展，司法所还积极推动人民调解的信息化建设，运用信息平台与在线调解等手段，不仅提升了调解效率，还实现了调解过程的全程记录与可追溯，进一步增强了人民调解工作的透明度与公信力。

（二）调解组织体系构建与队伍建设

为政之要，唯在得人。改革开放以来，司法所在组织体系构建与队伍建设领域取得了令人瞩目的显著进展，为基层司法行政工作的深化与拓展奠定了坚实基础。在组织体系构建层面，司法所作为基层法治建设的重要力量，其体制机制紧随改革开放的步伐不断革新与完善。通过实施规范化建设战略，建立健全了一系列科学高效的制度框架，司法所的组织架构日益稳固，职能定位更加清晰明确。近年来，伴随司法体制改革的纵深推进，司法所不仅强化了自身职能，还深化了与地方政府、司法机关的协同合作，形成了强大的工作合力，共同织就了基层司法服务的严密网络。此外，司法所还根据实际需求，灵活调整内部机构设置，明确职责分工，并加强与村（社区）调解组织、法律服务机构等基层单元的联动，构建起覆盖城乡、全面高效的司法行政服务体系。基础设施与阵地建设是调解组织体系建构必不可少的重点配套工程，司法所在此方面同样不遗余力。通过积极争取多方支持，不断优化办公设施与服务环境，为人民调解、法律咨询等司法服务提供了更加舒适便捷的场所。特别是人民调解室、法律咨询室的规范化建设与管理，极大地提升了法律服务效率与质量，让人民群众切实感受到了法治的温暖与力量。

在党和国家的坚强领导下，司法所的各项管理制度与绩效考核机制日益健全完善，为工作人员的勤勉履职提供了有力保障。通过实施科学公正的绩效考核制度，不仅激发了队伍的工作热情与创造力，还提升了工作效率与服务质量，赢得了人民群众的广泛赞誉。目前，全国司法所已基本实现全覆盖，成为基层社会治理不可或缺的重要力量。

（三）矛盾纠纷化解模式创新与发展

习近平总书记在浙江省湖州市安吉县考察时强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。改革开放以来，司法所切实促进矛盾纠纷化解，这种实效的取得离不开制度建设的不断完善、服务模式的持续创新以及调解工作的扎实开展。各地司法所积极探索创新调解模式，如创新“互联网+调解”新模式、建立“一站式”矛盾纠纷调解中心等，提高了调解效率和群众满意度。部分司法所利用互联网技术，开展线上调解、远程调解等服务，打破了时间和空间的限制，提高了调解的效率，一些地方还打造了一批口碑好、威望高、专业性强的个人品牌调解工作室。通过成功调解各类矛盾纠纷，司法所的社会影响力显著提升，得到了群众的广泛认可和赞誉。在调解过程中，司法所注重法治宣传和教育，引导群众依法表达诉求、维护权益，推动了法治社会的建设。司法所持续关注重点领域，发展特色调解。各地司法所持续推进医疗、道路交通、劳动争议、物业等行业专业领域调解工作，并不断向互联网、知识产权、金融保险、消费旅游等矛盾纠纷易发多发的重点领域拓展。

在基层司法所的指导下，各级人民调解组织积极履行职责，依法及时有效化解了大量社会矛盾纠纷。据统计，2023年全国人民调解组织调解各类矛盾纠纷1720万件，大量矛盾纠纷化解在基层、化解在诉前。未来随着社会的不断发展和进步，司法所将继续发挥其在矛盾纠纷化解中的重要作用，为维护社会和谐稳定、推动法治建设作出新的更大贡献。

综上所述，司法所作为基层司法行政体系的重要力量，从其职能演进过程来说，其指导人民调解工作的职能是一贯而确定的。这一决策部署是党和国家在新时期加强社会治理、推进法治建设的重要举措，更是让广大人民群众切实感受到司法公正的关键环节。作为人民调解工作的直接指导和管理机构，基层司法所在推动人民调解工作规范化、专业化、制度化的“三化”建设和化解矛盾纠纷方面发挥了不可替代的作用，其在指导人民调解工作方面取得的伟大历史成就，为我们进一步推动国家治理体系和治理能力现代化提供了宝贵的经验启示。

（作者余钊飞系西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院副院长、博士生导师，杭州师范大学沈钧儒法学院副院长、教授；代跃宇系西北政法大学硕士研究生，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第1期 ）                

（责任编辑：王凯伦）