作为化解纠纷的重要方式，调解在民事纠纷中发挥着重要作用。但受“行政权不可处分”传统理论的影响，涉行政权争议引入调解制度进展缓慢，行政复议亦如此。早期行政复议制度功能定位为“内部监督”，1990年11月9日，国务院第七十一次常务会议通过的《中华人民共和国行政复议条例》明确禁止行政复议调解；1999年出台的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）删除了禁止调解条款；2007年制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定在限定范围内可以按照自愿、合法的原则进行调解；2020年，中央全面依法治国委员会第三次会议将行政复议功能定位为“实质性化解行政争议”。2023年9月，新修订的《行政复议法》全面确立了行政复议调解制度。

一、行政复议调解制度的江西实践

随着1999年出台的《行政复议法》删除禁止调解的条款，江西各地开始在实践中通过调解方式化解行政争议。2006年，江西省经调解协商后申请人主动撤回行政复议案件的占比达38.46%。2007年，随着调解制度正式引入行政复议，江西省各级行政复议机构开始大规模运用调解和解方式解决行政纠纷，到2010年全省通过调解和解结案案件占比达81.2％。2021年出台的《江西省矛盾纠纷多元化解条例》中明确规定了多元化解矛盾纠纷应当遵循预防为主、调解和解优先的原则。行政复议体制改革以来，江西在行政复议工作中坚持和发展新时代“枫桥经验”，探索建立行政复议调解工作机制，蹚出了一条行政复议调解制度江西实践路径。2024年，全省以调解和解方式办结行政复议案件3491件，调解和解率达29.60%。

（一）搭建平台，畅通矛盾纠纷化解渠道

江西率先在全国实现一级政府只设一个行政复议机构的行政复议管辖体制，完成行政复议体制改革。在此基础上，建立三级政府行政复议机构主导的集申请、听证、调查、协调、调解等功能的“一站式”行政争议化解中心195个。

一是积极探索行政争议多元调处机制。出台《关于推进非诉讼化解行政争议 保障法治政府建设高质量发展的实施意见》，统筹行政争议化解资源，强化部门协调联动，凝聚实质性化解行政争议的工作合力。各地积极探索实践，赣州市建立“党委领导、诉前化解、府院联接、属地联动、多方联调”的解纷机制，萍乡市创新建立“复诉衔接”机制；宜春市构建常态化府院、府检、复访联动机制，建立信息共享、风险提示、重大问题研究、联合化解行政争议磋商工作机制。

二是坚持将行政复议挺在诉前。在人民法院诉讼服务场所设立行政复议受理窗口、挂牌成立行政复议联络点及府院联动行政争议多元化解工作站等，引导未经行政复议处理的案件申请人依法申请行政复议，2024年从行政诉讼渠道引流行政争议达815件。在全省所有乡镇司法所、园区等公共服务场所设立行政复议咨询代办点，打通行政复议服务群众的“最后一公里”。

三是实现数字赋能行政复议。通过各级政府官微公开行政复议机构联系方式和地址，试点开通“掌上复议”小程序，全面打造“立案接待大厅+互联网+邮寄”全时空行政复议申请模式，最大限度将行政纠纷导入行政复议。

（二）调解优先，树牢全程调解工作理念

将调解优先的理念贯穿行政复议案件办理全过程。一是做好案前调解。在行政复议受理前，对符合调解情形、具备调解意愿的，充分与申请人进行沟通，引导当事人进行调解。2024年，全省2638件行政争议在行政复议受理前通过调解和解等方式得到实质化解。二是做强案中调解。在查明案件事实、把握争议焦点、明晰双方主张的基础上，积极为双方搭建对话平台，引导双方调解解决行政争议。2024年，全省3491件行政复议案件实现案中调解。三是深化案后调解。鼓励地方建立行政争议多元调处机制，通过与人民法院、属地政府签订合作化解协议，搭建行政争议实质化解平台。

（三）应调尽调，实质化解行政争议纠纷

一是支持行政机关主动依法纠错。充分利用听证会、调查会、调解会等机会为群众提供表达诉求的机会，引导当事人把问题摆出来、讲透彻，推动行政机关做好释法明理和情绪疏导工作。对行政行为存在违法或不当问题的，通过制发意见书、建议书等形式，推动被申请人主动采取自我纠错或补救措施，延伸行政复议监督效能。

二是加大“一揽子”调解力度。对与行政争议相关的其他行政行为，适合由行政复议机构一并调解的，组织各方进行调解，做到实质性化解行政争议。如省政府行政复议机构在办理某征地批复行政复议案件时，帮助申请人协调当地政府解决征地补偿款未足额支付、地上附着物补偿及社保、预留地等安置措施未落实等问题；对于行政复议案件发生较多，且权利义务关系明确，争议不大的交通管理领域行政处罚案件，与交管部门建立沟通协商机制，力促案前调解处理；对于涉企尤其是涉及企业生产经营密切相关的行政处罚、行政征收、行政许可等行政复议案件，建立前置审查机制，重点审查行政机关是否随意改变行政承诺，行使裁量权是否违背过罚相当原则，注重增强调解工作的实效性。

三是及时跟进案件化解进度。对双方有意愿调解的，经当事人同意后，运用行政复议中止制度，给予矛盾纠纷化解适当的时间期限。在案件调解过程中，通过协调会、电话等方式进行沟通，掌握双方调解动向，并记录在案。对难以达成一致意见的，及时终止调解，依法作出行政复议决定，避免久调不决。

（四）统筹力量，形成矛盾纠纷调处合力

统筹调动各方力量、整合各类资源，“一体化”“穿透式”解决当事人真实利益诉求。一是增强行政复议调解的透明度。探索在检察院、纪委监委、审计等部门监督下开展行政复议调解活动，减少申请人对官官相护、利益勾结的担忧，打消行政机关工作人员被追责的顾虑。二是增强行政复议调解的专业性。对涉及面广、利益关系复杂、影响力大、社会关注度高的行政复议案件，邀请工商联、商会、消费者协会等部门共同参与调解。对重大、疑难、复杂的行政复议案件调解，充分发挥行政复议委员会委员的专业经验优势，提请咨询论证，寻求合法合规调解路径。三是增强行政复议调解结果的执行力。出台行政复议调解制度，以制度规范行政复议调解结果落地。如上饶出台《上饶市实质性化解行政争议对接工作实施细则》，详细规定行政机关、行政复议机构、法院各自职责及工作流程。加强与人民调解委员会的合作，在行政复议程序中引入人民调解，充分利用人民调解委员会的调解专家资源，并对调解协议进行司法确认，努力做到“案结事了”。

二、行政复议调解制度面临的困境与挑战

（一）调解理念滞后，突出表现为不敢调、不愿调、不会调

一是“不敢调”。调研发现，不少行政复议工作人员对于行政复议调解工作心存顾虑。有的认为行政复议调解会损害行政行为的权威性和公信力；有的对于调解幅度不能准确把握，担心审计部门、纪检监察部门不认可调解结果，担心被监察或审计的风险；有的认为行政复议调解书具有可诉性，调解达成后相对人可以行政复议机构作为被告提起诉讼，增加调解人风险。

二是“不愿调”。调研发现，行政复议工作人员及当事人双方均存在主观上排斥调解的情况。从行政复议人员这边来看，“不愿调”的原因主要有：花费大量的时间精力进行调解，但调解结果却具有极大的不确定性；《行政复议法》对于行政复议调解只作了原则性规定，调解成功所需要的时间可能远远比行政复议审理的法定期限长，影响办案质效；司法行政机关权威性不够，开展调解难以取得行政机关工作人员以及申请人的理解和配合。从行政复议当事人这边来看，“不愿调”的原因主要有：一些行政机关工作人员认为行政行为是政府部门“依法”作出的，没有调解的必要。如果轻易调整执法结果，会影响政府部门的公信力，容易引起后续执法困境。同时，少数行政机关工作人员还存在“自己干事要自己担责任，按判决书干事不用担责任”的心理，参与调解的意愿不强；一些历史遗留问题、涉及面广的问题以及“新官理旧账”的问题，被申请人调解意愿不高或者调解的方案难以达到申请人的要求；一些行政相对人对法治信心不足，更愿意选择行政诉讼方式解决纠纷。

三是“不会调”。行政复议调解是一项具有协调、劝说、服务多重特点的工作，需要具备良好的职业素养和丰富的工作经验，但实践中面对行政争议的多样化，许多行政复议人员缺乏相应的人生历练、办案经验和调解能力。据调研，全省行政复议工作人员中，行政复议工作年限3年以下的有266人，占全省行政复议人员65%。这些行政复议人员在行政复议调解过程中显现出调解能力不够强，调解的方式方法不多，对于行政协议等新类型行政复议案件的调解有畏难情绪，把握不准调解的裁量权尺度，“不会调”的问题突出。

（二）队伍亟须加强，突出表现为人少案多、能力不足、队伍不稳

一是队伍力量配备不充分。2020年以来，江西省行政复议案件呈现井喷式增长，2020年新收案件数为3070件，到2024年增加至11795件，案件年均增长率为39.6%。行政复议体制改革后，全省各地虽然增设了相应业务科室，调整了人员配备，但由于编制限制等原因，行政复议队伍人员紧张的情况没有得到根本解决。据统计，2020年，全省行政复议人员为121人，人均年办案量36件；到2024年虽然增长至408人，但人均年办案量仍达到近30件，且大部分人员除了办理行政复议案件外，还需承担法制审核、法治监督等其他工作，已经高负荷工作，极大地制约了行政复议人员参与“费时费力”调解工作的积极性、主动性。同时，行政复议人员存在结构性矛盾，省级和设区市人员较充裕，县级人员较缺乏，部分县（市、区）具备行政复议资格的专职工作人员仅有1人，但案件量却逐年增长。从近年来行政复议案件调解结案率来看，2020年全省调解结案824件，调解结案率为31.6%；2023年全省调解结案1715件，调解结案率为21.73%，调解结案率大幅下降。

二是队伍能力建设不到位。行政复议体制改革后，行政复议职责得到整合，大部分行政复议案件集中由各级行政复议办公室办理，但案件领域也随之扩充，案件类型由传统的公安、市场监管、自然资源（土地征收、土地确权）、房屋征收、人力资源和社会保障（工伤认定）、林业（林权确权）等领域，延伸拓展到生态环境、住建等领域，案件复杂程度持续增加，案件类型呈现多样化，但行政复议队伍专业化、职业化水平却没有跟上发展需求。一方面，从资格条件看，全省司法行政机关行政复议人员中取得法律职业资格的人数仅有73.2%，能力建设存在先天不足。另一方面，行政复议争议涉及行政管理领域的方方面面。一些行政复议人员只熟悉行政法律法规，不懂民事、刑事、诉讼等法律法规。部分行政复议人员在调解工作中把握、理解、处理行政争议能力不强，甚至出现极个别人员提出的调解处理意见与国家政策法规相悖的情况。

三是调解队伍基础不牢固。江西省专职行政复议人员中，新从事行政复议工作的人员较多，年龄在30岁以下的有174人，占比高达43.20%。而基层行政复议人员因个人发展、岗位调动等原因，无法长期稳定在行政复议机构工作，导致人员流动现象加剧，队伍不稳定性严重。同时，由于全省尚未建立统一的行政复议人员选任、任命、奖惩等机制，职业认同感不高，进一步加剧人才流失。

（三）配套机制不健全，突出表现为制度缺位、经费缺少、规则缺失

一是制度供给层面。修订后的《行政复议法》虽然全面确立了行政复议调解制度，司法部也出台了调解指导意见，但行政复议调解工作制度供给仍然不足，调解工作配套机制尚不健全，如可适用行政复议调解事项和排除事项尚待厘清、行政复议委员会参与行政复议调解和解咨询机制尚待优化、行政复议调解人员管理制度有待健全等，行政复议调解工作效能有待发挥。                          

二是经费保障层面。得益于《行政复议法》的立法规定，行政复议工作经费得到基本保障，但由于行政复议调解具体工作经费规定不明确，影响行政复议调解工作质效。如在行政复议调解工作实践中，部分县（市、区）引入第三方力量参与行政复议调解，但对参与行政复议调解的调解员、律师等是否可以支付调解费用、以什么标准支付费用尚不明确。又如，对于一些重大、疑难、复杂行政复议案件的调解，各地一般会提交行政复议委员会进行咨询论证，但对于出席咨询论证的专家费用大多没有明确的规定，或即便有明确规定，标准也较低，甚至免费，导致专家、学者参加意愿不足。

三是程序规则层面。无论是《行政复议法》还是部委的规章对行政复议调解程序性的规定都过于简单，缺乏可操作性。如对调解的启动时间、调解期限和次数、调解终结、当事人协商方式以及对调解的监督等程序没有作出规定。部分地方探索出台了相关程序规定，但对调解双方当事人的权利义务、调解程序的启动和结束、调解监督的强制力等问题没有很好地解决。在上位法程序规则缺失的背景下，一些行政复议工作人员在开展行政复议调解工作中随意性过强，忽视调解的程序价值和程序义务，一味追求调解结果，使调解结果难以令人信服。

三、行政复议调解制度的路径优化

（一）树立正确法治理念，增强实质性化解行政争议意识

一是突出普法教育提升复议调解知晓度。持续开展“行政复议开放日”、《行政复议法》主题宣讲等主题活动，通过“以案释法”“知识竞赛”“业务技能大赛”等形式，充分发挥《行政复议法》宣讲团、法律明白人作用，将包括行政复议调解在内的行政复议知识送到群众身边，使“有行政争议，找行政复议”观念更加深入人心，努力走好行政复议“最初一公里”。

二是突出工作联动提升行政复议调解配合度。针对行政机关不愿调、不敢调的问题，在对行政行为精准判定的前提下，探索建立行政复议机构向行政机关发送调解建议函机制，载明行政机关被纠错风险，指引行政机关与行政相对人沟通协调，通过自我纠错方式实质性化解行政争议。同时，各级政府要把行政复议调解及调解履行率纳入法治政府建设考核范围，完善考核指标体系，引导行政机关提升参与行政复议调解工作的积极性。

三是突出政策协同提升行政复议调解质效度。推动纪检监察、审计和检察机关与行政复议机构建立日常信息交换、案件情况通报、联席会议制度，完善办案机制，推动纪检监察、审计和检察机关派员参加重大、疑难、复杂行政复议案件调解的参与机制落地，为行政复议工作人员在思想上打消顾虑，提供制度保障。

（二）加强行政复议调解队伍建设，增强行政复议调解能力

一是加大行政复议调解队伍配备力度。通过公开遴选、内部调配、事业辅助、购买服务等多种方式充实行政复议力量，扩大行政复议人员队伍，解决编制短缺、工作力量不足的问题。争取编办、人事等部门支持，参照法院、检察院聘用书记员的做法，在行政复议机构招聘行政复议人员助理，辅助办理行政复议尤其是参与行政复议调解工作，打造与行政复议现代化相适应的辅助队伍。各地探索的一些好做法可以进行推广，如吸纳法官、警官、法律顾问等优秀法律人才，以及退休党员、乡贤、村“两委”干部等经验丰富的同志组成基层行政争议专业调解队伍。

二是加大行政复议调解队伍能力建设力度。严把行政复议新进人员资格准入关，新进人员原则上都应通过国家统一法律职业资格考试取得执业资格，并参加统一职前培训。构建长效教育培训机制，规范行政复议人员培训交流管理工作，加大行政复议调解培训力度，组织开展同堂培训，统一类案审理调解化解纠纷标准。建立“传帮带”机制，鼓励行政复议人员互学互鉴、相传帮带，全方位打造法律素养高、处理疑难问题能力强的行政复议队伍。

三是加大行政复议调解队伍稳定性建设力度。参照法院、检察院建立员额法官和员额检察官的做法，探索建立行政复议官制度，建立健全任命机制，明确职责范围，健全考核评价机制，建立行政复议官进退管理、经费支撑、绩效评估等配套措施，着力提升行政复议人员专业化水平，增强行政复议人员的职业尊荣感。

（三）健全行政复议调解工作机制，推动行政复议调解取得实效

一是健全完善行政复议调解工作机制。制定行政复议调解工作规定，明确调解优先原则、化解行政争议主体责任、调解程序和调解和解保障监督等。尤其要明确调解程序，从细化调解启动程序、完善调解协商程序、明确调解期限和次数、健全调解终结程序、设置调解监督程序等方面进行完善，确保行政复议调解工作质效。

二是健全完善行政复议调解工作保障。制定行政复议调解工作经费规定，明确行政复议委员会委员咨询论证和第三方调解人员参与调解经费标准。推动退休司法人员、心理咨询师等专职调解员驻点工作，以政府购买服务的方式保障工作的可持续开展。加强与法院、检察院和行政执法机关等单位的联系沟通，定期交流行政复议调解工作经验，研究行政争议源头治理工作。完善对行政复议人员参与调解的考核激励、责任豁免等配套机制。

三是健全行政争议矛盾纠纷多元化解平台。成立行政争议化解中心，并统一进驻多元矛盾化解中心，借助多元矛盾化解中心将“多平台”融合为“共同体”的举措，统筹调动行政争议化解资源力量。推动行政复议与人民调解、行政调解以及行业性调解的对接联动，搭建与法院、检察院的交流、协作、共享平台，深化行政与司法良性互动，推动行政复议、行政诉讼、行政执法各方调解资源的无缝衔接，共同推进行政争议实质性化解。

综上所述，目前加强行政复议调解工作对于促进行政复议作为解决行政争议主渠道的功能日益彰显，但与全面依法治国、提升营商环境的新形势、新任务、新要求相比，行政复议调解理念和工作实践还存在着不少问题。要充分发挥调解在行政争议矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，必须加强调解队伍建设，健全行政复议调解机制，推动行政争议得到实质性化解，切实维护人民群众的合法权益，持续优化法治化营商环境。

本文系江西省2024年度全面依法治省理论与实务课题成果；2024年江西省管理科学战略支撑类项目《科技赋能优化法治化营商环境的时效性对策研究》（项目编号：20244BAA10017）阶段性研究成果

（作者系江西省司法厅、江西司法警官职业学院联合课题组，课题组负责人：钟玮系江西司法警官职业学院党委副书记、院长；成员：刘志华系江西省司法厅立法一处处长，黄佳佳系江西省司法厅行政复议审理处工作人员，徐艳群系江西司法警官职业学院教授，凌芳系江西司法警官职业学院助教，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第2期）           

（责任编辑：王凯伦）