新时代法治陕西建设之四

编者按

法治与改革如车之双轮，法治以制度理性框定改革边界、巩固创新成果，改革以实践导向激活法治活力、推动良法善治，二者在动态平衡中形成治理现代化的协同驱动。陕西省立足省情，贯彻落实习近平法治思想和改革方针，积极应对当前法治发展的堵点难点，主动探索解决法治建设的措施方案，构筑“ 创新方法+ 健全机制+ 落实责任”三线并举的法治发展新路，宏观统筹立法、执法、司法、守法的全方位、多层次法治建设工作，聚焦于生态环境领域的司法保护机制和领导干部的素质能力提升与责任落实，坚持在实践中发现问题、分析问题、解决问题，以法治实践促进经验积累、凝练实践智慧、带动改革深化，为提高法治改革质效提供了有效的实践智慧。 

习近平总书记指出，“陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大局”。近年来，陕西省检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，贯通落实习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，紧紧围绕守好秦岭区域、黄河流域、南水北调中线工程水源涵养区“三大屏障”，助力打好污染防治、“三北”工程“两场攻坚战”，服务扎实走好绿色低碳转型发展之路，持续深入推进生态环境检察职能、机构、机制、规则、队伍专门化工作，着力构建具有陕西特色的生态环境检察工作新格局，为美丽陕西建设提供高质效检察服务和保障。

2021 年以来，依法起诉涉环境资源犯罪 2257人，办理民事、行政案件 325 件，办理公益诉讼案件 14545 件。通过监督办案督促修复被污染、破坏、违法占用的林地、耕地、湿地、草原，共计15697 亩，消除污染隐患及治理恢复被污染水域面积 486 亩，清理生活垃圾和固体废物 36 万吨。“以法律监督利剑守护秦岭绿水青山”入选陕西第二届“十大法治事件”。《寻访革命旧址 保护革命文物 传承革命精神 以“检察蓝”守护“革命红”》入选全国检察机关党建与业务融合“十佳案例”。“秦岭生态检察卫士”被评为全国优秀检察文化品牌，16 个案件入选最高人民检察院典型案例。1 个公益诉讼案件被联合国环境规划署中国司法板块收录。

一、推进专门化履职，强化系统治理

适应生态环境案件高度复合性和专业技术性特点，全面实行刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”业务集中统一办理，不断提升生态环境检察监督质效。

一是守护我国中央水塔和中华民族祖脉。陕西省人民检察院出台《关于充分发挥检察职能为秦岭生态环境保护提供司法服务和保障的意见》，常态化开展秦岭生态环境保护专项检察监督，召开新闻发布会 5 次，发布秦岭生态保护典型案例 40 个。陕西省西安市周至县人民检察院、西安铁路运输检察院督促整治蚰蜒河黑臭水体行政公益诉讼案等 12个被最高人民检察院评为典型案例。

二是加强黄河生态环境保护治理。2021 年 11月 11 日，最高人民检察院出台《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，要求山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏等省（自治区）人民检察院贯彻落实。陕西检察机关加强与水利部门协作配合，推动“携手清四乱保护母亲河”专项行动常态化。深入开展黄河流域生态保护检察基层行活动，针对水资源保护、水土流失治理、防洪安全等问题，加大监督办案力度。陕西省榆林市府谷县黄河沿线非法排污非法采砂破坏生态环境系列案等 15个入选最高人民检察院典型案例。

三是确保“一泓清水永续北上”。陕西联合北京、天津、河北、河南、湖北检察机关出台《服务保障南水北调中线工程公益诉讼检察工作协作意见》，联合河南、湖北等毗邻地区检察院建立南水北调中线水源地保护联席会议制度。2024年 6月，陕豫鄂的安康、商洛、汉中、南阳、十堰等五市检察机关第五次联席会议在汉中召开，强化跨区划协作，协同保护水源。坚持从北到南对全流域进行监督，开展南水北调中线工程水源地生态环境保护、嘉陵江流域生态环境保护等一系列专项监督活动。陕西省跨行政区划检察机关督促整治嘉陵江清淤疏浚活动破坏生态环境行政公益诉讼案入选最高人民检察院典型案例。

四是深入实施“三北”等重点生态工程。召开全省检察机关黄河流域生态保护和荒漠化防治工作推进会，健全省内沿黄河九市检察工作协作机制，助推荒漠化综合防治和黄河“几字弯”攻坚战。与甘肃、宁夏、内蒙古、山西等毗邻地区会签跨区划协作协议，携手解决沙患、水患、盐渍化、农田防护林、草原超载过牧、河湖湿地保护等生态问题。助力打好蓝天保卫战。2023年，陕西省人民检察院出台《关于依法助推大气污染治理服务保障陕西经济社会高质量发展的意见》，开展煤炭、石油、天然气污染防治专项监督，服务保障碳达峰碳中和，共立案公益诉讼案件 513件，提出检察建议510件。常态化开展关中平原大气污染防治专项监督，会同山西、河南省检察院建立协作机制，围绕涉能源、工业、扬尘等污染的 5大类 28种违法行为开展监督。陕西省宝鸡市凤翔区人民检察院办理的全国首例大气污染行政公益诉讼案入选最高人民检察院指导性案例。

五是加强文物和文化遗产保护。陕西检察机关常态化开展“寻访革命旧址、保护革命文物、传承革命精神”专项活动，共寻访革命旧址 2592处，立案 555件，推动认定文物 19处，确定文物等级 25处，推动纳入革命文物名录 66处；部署开展“寻访文物古迹、保护文化遗产、传承中华文明”专项活动。陕西省延安市志丹县人民检察院督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案、延安南泥湾三五九旅革命史迹保护案被最高人民检察院评为典型案例。最高人民检察院第八检察厅专门发布《陕西省文物和文化遗产保护工作专刊》，为陕西各地高质效办理文物和文化遗产保护案件提供了示范。

二、健全专门化机构，提升监督效能

近年来，陕西大力推进检察改革，设立专门机构，驱动法律监督提质增效。

一是设立专门检察机关。2022年 7月，设立秦岭南麓、秦岭北麓、关中平原、陕北高原等 4个派出检察院，管辖全省跨区划环境公益诉讼案件以及地方检察院怠于或不便履行检察监督职责的案件。跨区划检察院成立以来，共摸排案件线索 285条，立案 240件，发出检察建议 157份。陕西省检察院直属分院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼等 5案入选最高人民检察院典型案例。

二是组建专门办案部门。2021年 12月，经陕西省委编办批准，在省检察院公益诉讼检察部加挂“生态环境检察部”牌子，统一指导和办理全省生态环境“四大检察”案件；跨县联合设立专门办案团队，归口办理专业性较强的生态环境检察案件。

三是构建专门工作体系。生态环境检察指挥中心常态化运行，统一管理案件线索、统一指挥案件办理、统一调配办案资源、统一管控案件质效，共协调省秦岭办、省司法厅、省政务大数据服务中心等单位移送的信息 26.2万余条，向 11个市级检察院交办线索 111件、立案 77件。制定检察业务融合发展“22条意见”，实行省检察院统一指挥调度、“四大检察”融合办案、上下级院一体履职。

三、构建专门化机制，凝聚各方合力

强化系统观念，建立上下互动、左右协同、内部融合、外部联动的生态环境检察工作机制。

一是健全协同监督机制。2023年，陕西省人民检察院出台《关于深化跨区划检察院与区划检察院生态环境监督办案一体履职的办法（试行）》，充分发挥跨区划检察院集中管辖与区划检察院地域管辖相辅相成、一体履职的生态环境检察工作机制作用，跨区划检察院督促区划检察院立案 161件，双向移交线索 184件，协同办案 106件。创新开展生态环境巡回检察，2024年 3月 30日，陕西省人民检察院印发《关于跨行政区划检察机关开展生态环境巡回检察工作的实施办法（试行）》，并于 2024年 4至 7月针对“重大在建交通工程危险废物管理不规范问题”开展首次生态环境专题巡回检察。

二是健全检察协作机制。牵头召开豫鄂渝川甘青陕七省（市）秦岭生态环境检察协作会议，共同签署《秦岭生态环境保护检察监督跨区划协作协议》。会同四川、甘肃省人民检察院印发《关于建立大熊猫国家公园协同保护检察监督协作机制的意见》。联合山西、河南、湖北省检察机关共同推动黄河、长江流域生态环境保护，与内蒙古等检察院推进荒漠化治理。陕西咸阳、甘肃平凉、宁夏固原三省（区）三市检察机关会签《陕甘宁毗邻地区泾河流域跨区域生态保护检察协作机制》。汉中市检察机关会同四川广元、甘肃陇南等三省八市检察机关共同签署《关于加强古蜀道保护公益诉讼检察跨区域协作机制的意见》。

三是健全多方联动机制。陕西省检察院与 40余家省级行政机关建立“田长 +检察长”“河湖长+检察长”“林长 +检察长”“生态环境执法 +检察监督”等 26项机制。全省三级检察机关共与行政机关建立生态环境检察沟通协调机制 384个，与监察机关建立生态环境检察协作配合机制 78个。与黄河上中游管理局等 5家单位建立监督协调机制，构建“流域管理 +行政执法 +检察监督”依法治河管水新模式。会同省高院、省公安厅等单位积极推行“刑事打击 +公益诉讼 +警示教育 +生态修复”四位一体办案模式，形成保护合力。

四是健全社会支持体系。召开新闻发布会 8次，发布典型案例 158件，引导社会公众养成绿色生产生活方式。与 7家环保组织签署合作协议，构建“检察 +社会”环境保护合作模式。招募“益心为公”志愿者 2900余人，参与履职 2800余人次，提供案件线索 900余条。省检察院主办手拉手·护公益“益心为公”现场会，发布 5起志愿者参与办案典型案例，深化“志愿者 +检察监督”公益保护模式。充分发挥检察建议作用，依法助推生态环境系统性保护治理。“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的检察建议办理社会化工作格局，被最高人民检察院以“陕西方案”在全国推广。

四、完善专门化规则，统筹修复保护

针对生态保护和环境治理系统性、整体性、协同性特点，加强理论研究和实践探索，不断完善生态环境检察程序规则。研究分析大气、水、土壤等物质污染类案件，以及生态破坏类案件的异同，探究不同类型案件的归责原则、举证责任分配规则和责任承担方式。

一是坚持预防优先。针对环境污染和生态破坏具有隐蔽性、滞后性、不可逆性以及治理工作任务艰巨的特性，加大预防原则的适用力度，积极强化能动检察，注重抓前端、治未病，盯源头、治根本，办一案、治一片。延安市志丹县检察院督促整治运输槽车非法排放液化天然气（BOG）行政公益诉讼案，推动县域内生态环境、交通管理等 4部门联合印发《进一步加强液化天然气运输车辆乱排乱放 BOG整治工作方案》，并形成 BOG回收情况专题调研报告，报省检察院和延安市委。陕西省检察院在关中地区大气污染防治专项检察监督活动中将BOG回收问题作为一项监督重点，在全省范围内推动治理，该案入选最高人民检察院发布的检察机关服务保障碳达峰碳中和典型案例。

二是注重生态修复。坚持修复为重，落实以生态环境修复为重点的环境损害救济制度，促使责任人积极履行生态环境修复义务。灵活运用各种生态修复责任承担方式，通过补植复绿、增殖放流、劳务代偿等替代性修复方式，最大限度地修复生态环境。全省检察机关建立生态修复基地、公益林等60余万亩。督促有关部门清理污染和非法占用河道 1300余公里、修复湿地 8000余亩。

三是落实法律责任。统筹适用刑事、民事、行政责任，严惩破坏环境资源犯罪。联合省生态环境厅等 11家单位印发《陕西省生态环境损害赔偿磋商办法》《陕西省生态环境损害鉴定评估办法》。陕西省渭南市临渭区检察院办理一起 26人非法猎捕、杀害、收购珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案，不仅追究侵权人刑事责任，还主张其赔偿生态环境损失费 151万元。

五、锻造专门化队伍，夯实业务素能

结合生态环境检察工作的政策性与专业性要求，推进政治与业务深度融合，强化政治意识、大局意识，培塑环境公平、环境安全等现代司法理念。

一是狠抓骨干培养。引进环境法学专业人才，加强业务培训，培养既精通法律又熟悉环境专业知识的生态环境检察骨干。开展全省生态环境检察法律文书评选和全省首届生态环境检察业务竞赛，选拔出生态环境检察业务标兵 10名、生态环境检察业务能手 12名，储备一批政治忠诚、业务精湛的优秀生态环境检察人才。组建由全省 295名业务骨干组成的生态环境检察人才储备库，综合考虑各地区重点生态功能分区、案件数量、检察人员力量等因素，跨院组建 30个专业化办案团队。

二是广泛借智借力。组建全省生态环境检察咨询专家库，聘任特邀检察官助理 347人，形成“智慧+”生态环境检察专家力量平台。

三是深化理论调研。最高人民检察院《公益诉讼检察工作指导》刊发陕西省生态环境检察专门化工作经验和调研文章。在最高人民检察院服务国家公园建设研讨会、长城保护五省（区）座谈会、长征文化保护公益诉讼办案经验交流会和陕甘宁蒙晋青六省区古生物化石保护管理联席会上交流经验。与西北政法大学联合建立检察公益诉讼理论研究与实践基地，共针对 17个课题开展调研活动。

四是讲好检察故事。成立专业宣传团队，找准法治宣传“关键点”，紧扣“六五环境日” “8·15全国生态日”等重要时间节点，三级联动开展生态环境检察主题宣传。加强与新闻媒体互动，坚持做优传统媒体报道，做强新媒体宣传。2021年以来，省检察院在中央、省级媒体及新媒体平台刊稿 80余篇。微视频《美丽秦岭，有多少力量在默默守护》，被陕西省委政法委评为第六届平安陕西“三微”比赛一等奖。《“专科门诊”破解黄河生态治理难题》《牢记“国之大者”当好秦岭生态检察卫士》等大型系列宣传报道被《法治日报》《检察日报》《陕西日报》等中央、省级媒体刊发。综上，生态环境保护，既是攻坚战，更是持久战。陕西省检察机关将深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，贯通落实习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，在最高人民检察院和省委坚强领导下，牢记“国之大者”，改革创新、再接再厉，依法履行法律监督职能，不断提升检察工作质效，推动陕西生态环境保护迈出更稳健的步伐，谱写以检察工作现代化服务保障中国式现代化建设的陕西新篇章。

（作者系陕西省人民检察院副检察长高洁，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第3期）

（责任编辑：王凯伦）