法院执行工作如何改革？

——北京市第一中级人民法院的实践样本之六

编者按

党的二十届三中全会提出，要“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”，赋予人民法院执行工作新内涵新期待。为切实解决执行难问题，执行改革早已被纳入依法治国的战略之中，作为司法体制改革的一部分，在不断探索中前行。人民法院也一直着力维护法治化营商环境，持续健全解决执行难长效机制，提高执行质效，推动执行工作改革迈上新台阶。

本期封面主题聚焦“法院执行工作如何改革”，以北京市第一中级人民法院执行工作为视角，邀请司法一线的执行法官，围绕 H股“全流通”股票司法处置、知识产权案件行为请求权执行、异地法院交叉执行程序、执行移送破产审查机制构建、失信被执行人信用修复机制构建、《仲裁法》修订对仲裁裁决执行的影响，以及如何健全执行活动全程监督等执法热点、难点问题进行深入探讨。同时，思考新时期人民法院如何通过技术赋能、机制完善和社会共治，更好地践行“如我在诉”，进一步提高执行效能，从而增强人民群众对司法公正的获得感，为优化营商环境、建设法治中国和实现中国式现代化提供更好的支撑。

作为非诉纠纷解决机制的重要组成部分，仲裁在强化矛盾纠纷源头化解，完善多元解纷体系、减少诉讼增量等方面均发挥着重要作用。因其自身的自治性、专业性、非公开性、灵活高效性等特征为民商事主体解决纠纷所青睐。根据司法部与最高人民法院公布的数据，截至 2024年 8月底，全国已依法设立仲裁委员会 282家，办理仲裁案件 500余万件。2023年全国仲裁机构办理仲裁案件 60.7万件，同比增长超 25%；法院撤销或部分撤销仲裁裁决率为5.11%，体现出司法支持仲裁的立场。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》（以下简称《仲裁法解释》）第 29条的规定，当事人申请执行仲裁裁决案件，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖。因此，随着仲裁案件数量的攀升以及民商事领域各行业的蓬勃发展，《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）修订与各地中级人民法院执行工作的顺利开展和质效结果唇齿相依。本文将以某中级人民法院执行实践中面临的现实情况与困境为切入点，结合《中华人民共和国仲裁法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）与《中华人民共和国仲裁法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）部分内容对比，浅谈《仲裁法》修订对仲裁裁决执行的影响，并提出相应的建议。

一、修法中的“变”与“未变”

本部分主要结合修订过程中与执行工作关系较密切的内容进行分析。

（一）修订情况概述

2018年 12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，要求研究修改《仲裁法》。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部启动《仲裁法》修订工作，并于 2021年 7月 30日正式公布《征求意见稿》。较之现行《仲裁法》，《征求意见稿》涉及执行部分增删情况如下：明确网络仲裁程序的效力；明确仲裁机构的非营利法人性质；设立“临时措施”，并规定相应程序；在司法审查方面，取消被执行人在执行阶段申请“不予执行”的规定，并赋予法院对裁决是否有违公共利益的主动审查权；为凸显效率原则，将当事人申请撤销仲裁裁决的期限缩短为自收到裁决书之日起 3个月内，等等。

2024年 11月 4日，《修订草案》提请十四届全国人大常委会第十二次会议首次审议。与《征求意见稿》相比，《修订草案》在仲裁协议效力、“临时措施”设立等方面均有所回收，主要体现在：

《修订草案》在仲裁协议效力规定方面仅仅在现行法基础上进行微调，结合《仲裁法解释》有关规定，认可“默示形成仲裁协议”的效力；直接取消

“临时措施”的规定，概因考虑当前我国法院高负荷运行，建立“临时措施”制度，有可能进一步加剧法院的案件压力，故《修订草案》未予采用。此外，《修订草案》明确司法行政部门依法指导、监督仲裁工作的权力；将不予执行“拉回”司法审查架构中。但单就“执行”章节而言，除对转引法条序号进行修改外，其他无变化。

（二）部分修订内容

1.强化行业规范。《修订草案》第 18条、第19条规定，仲裁委员会应建立健全民主议事、人员管理、收费等制度，加强对仲裁活动违纪违法行为的监督；应建立信息公开制度并及时向社会公开相关信息。第 20条在原有仲裁员正面要求基础上，增加负面清单，优化人员选用。

2.完善治理模式。现行法对于仲裁行业的治理模式缺乏明确规范，《征求意见稿》以弱化政府干预、加强行业自治方式推进仲裁的市场化改革，赋予中国仲裁协会行业监督、规则制定等多项职能。但《修订草案》对此予以删除，并增加和明确了司法行政机关对于仲裁工作的指导、监督的权力。有学者认为，仲裁权来源于当事人协议授权，具有私权属性，应以行业自治为主；该条款的增设，实质改变了现行的监管模式，还改变了《仲裁法》的组织法性质，故对增设该条款持否定态度。但笔者认为，在国家机关的统筹引领与指导监督下，仲裁机构的仲裁行为将更加规范，仲裁员素质将进一步提升，仲裁裁决质量也将随之优化，特别对于后端的执行工作将是一大利好。

3.增加送达条款。一直以来，仲裁送达自治程度较高导致实质性送达效果不佳，进而影响执行质量的情况较为普遍，实践中，此类问题在网络仲裁中表现得尤为突出。以“网贷类”案件为例，此类案件进入解纷程序时间跨度通常较长，案涉有关主体合理利用诉讼时效有关规定，并不选择在借款人违约后即时起诉，而是在经过代为履行、债权转让等系列流程后，于借款人违约较长一段时间后进入仲裁程序，借以获取更高额利息。由此，被申请人的联系方式、住址信息等多经变化，送达效果差，导致执行阶段的执行效率、效果大打折扣。此次修法中，《征求意见稿》与《修订草案》均增加了送达条款内容。但相较于《征求意见稿》有更为详细的内容规定，《修订草案》仅作出概括式规定，规定仲裁文件应以当事人约定的合理方式送达，无约定或约定不明的，按照仲裁规则规定的方式送达。这一规定不免显得“隔靴搔痒”。

4.缩短撤裁时限。申请时限从原先的 6个月缩短至 3个月，在一定程度上维持了仲裁裁决的确定性，可以敦促当事人尽快行使权利，但由于仲裁送达程序的宽松，当事人的权利将被较大程度削减，同时在一定程度上增加了申请不予执行的案件数量。此外，相较于《征求意见稿》规定了对于撤裁结果不服的救济途径，《修订草案》出于维系裁决确定性的考量，暂未予采纳。同时，在撤裁申请复议的权利方面，《修订草案》取消了相关规定，可能考虑到已将不予执行的救济方式予以保留，故可以确保被执行人在执行中通过该程序达到近似的法律效果，若再赋予撤裁申请复议的权利，略显冗余。

5.严格效力审查。在撤销仲裁裁决的事由方面，《修订草案》在现行法基础上，将“仲裁协议无效”纳入其中，完善了现有法律条文的表述。实践中，大量案件的仲裁申请人通过单方通知或单方补充协议的形式“达成”仲裁协议。按照现有条文规定，尽管缺乏协议应有的“意思一致”的要件，但形式上似乎不属于“没有仲裁协议”，故容易产生分歧。《修订草案》新增内容将有力应对“打擦边球”行为，规制不规范的仲裁行为，强化司法审查力度。

（三）维持原有规定

1.仲裁管辖原则与仲裁裁决执行管辖规定。一方面，基于仲裁根植于市民社会的根本属性，为保障当事人意思自治的原则，《仲裁法》修订过程中仍延续“仲裁不实行级别管辖和地域管辖”的规定。但我们认为，应当结合实际情况，考虑对这种

“自治”进行一定程度限缩。实践中，已经出现大量在制式合同中选定的仲裁机构与法律关系各方面均无关联的情形。如仅在恶意串通、违反公共利益等前提下对机构选定进行限制，那么所谓意思自治的背后实则是否有违公平、公正，是否有利于推进仲裁行业长远发展，仍有待论证。

另一方面，执行管辖仍沿用现有法律条文，未根据标的额等因素作一定区分。根据现行相关司法解释的规定，当事人对仲裁机构作出的仲裁裁决或者仲裁调解书申请执行的，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖，符合一定条件的，经上级人民法院批准，中级人民法院可以指定基层法院管辖。现阶段的司法实践中，尝试通过“繁简分流”，利用基层法院在查人找物上的优势，缓解大量小标的案件挤占中级人民法院办理疑难复杂、大案要案方面的压力，但收效甚微。

2. 关于被执行人申请不予执行的权利。作为仲裁司法监督的重要方式，不予执行制度与撤销裁决的功能近乎相同，实务界早有二者是否有并行之必要的争论。在《征求意见稿》中，不予执行制度拟被取消，但《修订草案》中却对此予以保留。诚然，两制度并行可能使仲裁裁决结果在较长一段时间内处于不确定状态，但从平等保护当事人权利层面考量，赋予被执行人申请不予执行的权利确有必要。申请撤销仲裁裁决的权利虽平等赋予裁决的胜败双方，但由于仲裁缺席裁决占比较高，以及《修订草案》将申请撤裁的时限减半，将会导致大量仲裁案件的败方错失申请撤销仲裁裁决的机会。而一旦取消不予执行制度，可能导致确有满足不予执行要件的裁决结果，因被执行人无申请不予执行的权利，法院不得不推进执行的尴尬局面。两项制度仍并行的情况下，如申请撤裁时限最终缩短至 3个月，预计申请不予执行的案件数量将会有一定程度增长。

二、现实与困境

（一）仲裁水平、裁决质量掣肘执行工作

现行《仲裁法》及其司法解释赋予仲裁裁决强制执行的效力，在义务方未按期自动履行义务时，裁决所确定的内容需经由人民法院依法强制执行，以使权利方的合法权益得以实现。正是因为有国家强制力作为后盾，仲裁裁决才具备与生效判决同等执行效力，有了更扎实的权威性基础。执行的最终结果会一定程度上影响仲裁裁决的权威性与公信力，但仲裁裁决的质量同样决定了执行工作是否可以顺利开展。执行实践中，依然存在仲裁裁决超越权限、裁决事项不明、裁决流于形式等现象，影响执行工作正常进行。

一是仲裁裁决超越权限现象时有发生，引发衍生诉讼。如某仲裁委员会曾作出裁决，令被申请人拆除全部违章建筑，以某测绘设计研究院出具的

《测量成果报告书》中确认的违建面积进行拆除。就裁决内容而言，违建拆除属于行政执法权限，非单纯指向平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，属于现行《仲裁法》第 3条列举的仲裁不适用范围。仲裁机构对此作出仲裁裁决，违反法律规定，因仲裁案件“一裁终局”的制度规定，当事人需通过向法院申请撤销仲裁裁决或不予执行的方式进行救济，这是对司法资源的浪费。

二是涉及行为执行的仲裁裁决事项，执行内容不明情形多见。如部分商事仲裁案件涉及股东知情权纠纷，最终裁决涉及财会类材料的交付，但交付内容及相关查阅安排不尽明确。执行案件受理开展的前提是申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确。但因股东知情权涉及的事项内容体量大，法定仲裁裁决审理期限短，部分仲裁中未对当事人争议的待交付材料范围进行细致查明。在未查明材料是否曾按照相关规定制作、届时保存状态的情况下，便作出概括性裁决，最终导致执行标的不明，将应在裁决中解决的争议转入了执行阶段，使得执行此类案件往往多调无果，还易引发执行异议，进而拖延执行时长。

三是个别案件因仲裁机构未履行核查义务，导致案件根本不具备正常执行可能性。如在某执行案件中，仲裁裁决被执行人支付 70余万美元、2000余万埃塞俄比亚比尔及迟延支付利息（按埃塞俄比亚商业银行同期银行贷款利率计算）。但执行中，根据双方当事人提交的书面材料，发现埃塞俄比亚商业银行同期银行贷款利率中仅有比尔币利率，无美元利率。因利率差较大，双方就本案中美元部分贷款利率取值无法达成一致意见，出现美元部分的迟延支付利息无法计算，进而无法执行的问题。经询问仲裁委后，得到答复为裁决时仅参考双方当事人请求内容，未注意埃塞俄比亚商业银行同期银行贷款利率中无美元利率。最终，本案在数次调解后双方和解结案。

四是大量案件“制式化”裁决现象突出。近年来，网贷类仲裁案件呈井喷态势，有如下特点：案件被申请人均为自然人，标的额普遍较低（通常为数千元至几万元），且缺席裁决占比极高，实质送达效果差；当事人之间法律关系单一，且“模式化套用”现象突出；仲裁协议约定的管辖集中在某几家仲裁机构，通常与合同、当事人各方住所地（经常居住地）等无关联；裁决过程对案件证据材料等审查相对宽松，特别是对于以单方通知方式将诉讼解纷方式变更为仲裁的行为效力往往呈默许态度。受理案件的仲裁机构往往忽视此类案件中的法律风险，轻车熟路地批量裁决，以致大量不符合执行条件或存在执行困难的案件涌入法院。

（二）执行管辖规定多有“被利用”之嫌

《仲裁法》第 62条规定，当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。《仲裁法解释》第 29条则明确该类案件由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖。

上述规定解决了此类案件可能产生的被执行人向基层法院申请不予执行的结果同当事人向仲裁机构所在地中级人民法院申请撤销仲裁的结果相冲突的问题。但实践中，不乏大量申请人意图利用中级人民法院相对优质的执行资源，变更解纷方式的情形。特别是前文提及的网贷类案件，出现大量以债权转让通知等单方行为佯装仲裁协议（条款），将原定的诉讼方式转为仲裁解纷。此类案件小额、量大，占比已达部分法院收案量的三成，严重挤占了中级人民法院的执行资源。同时，相较基层人民法院，中级人民法院在联系基层组织等方面处于劣势，查人找物成本更高，并不利于提高执行质效。

（三）仲裁实质化解纠纷水平有待提高

仲裁以当事人自愿为基础达成协议，将潜在纠纷提交非司法性质的第三方居中评判，并最终作出对争议各方均有法律约束力的裁决，其核心目的是定分止争，但大量案件无法得到主动履行，势必无法实现预期目的，同时影响仲裁公信力。部分中级人民法院以仲裁裁决为执行依据的案件占比已达七成左右，同时根据最高人民法院公布的数据，2023年全国法院受理撤销仲裁裁决案件 10800余件，而申请不予执行的案件 1700余件，以上均反映出仲裁作为非诉纠纷解决机制“挺在前头”，化解矛盾纠纷、源头控制能力不足的问题。特别是仲裁具有“一裁终局”的特征，更应当秉持公正、严谨的态度排解矛盾，防止“一裁了之”引发更多的司法案件。

三、建议与展望

（一）加强内外共治，提高仲裁公信力

作为争议解决机制，仲裁的第一要务在于实现公正裁决，才能夯实仲裁公信力的根基。仲裁具有“一裁终局”的特征，同时被国家赋予强制执行力，仲裁权的行使更不应缺少监督，以保证公正实现。仅加强行业自治恐难确保行业长期健康发展，此次《修订草案》已增设司法行政机关对仲裁行业的指导与监督制度。下一步，笔者建议，司法行政机关应从建立对仲裁的考核机制等方面促进提升仲裁水平。如将仲裁裁决被裁定撤销或不予执行率、仲裁裁决的自动履行率等作为考核评价标准，以实现优胜劣汰。此外，针对仲裁行业的监督、指导局面，可建立司法行政机关的信息互通机制，共促仲裁与执行工作的顺畅衔接。如此，构建“府—院—裁”联动解纷共治的工作机制，建强多元解纷制度，便指日可待。

（二）严格送达程序，畅通执行环节

仲裁阶段送达程序严格程度较低会直接导致当事人错失提出管辖异议的机会，遑论举证、质证、答辩，权利难以保证，势必影响仲裁公信力。而群众对仲裁程序与司法程序区分不够清晰，易将二者混淆，久而久之，大量案件因未能实质送达而缺席裁决，进而无法自动履行进入执行程序，不仅提高执行阶段工作难度，还影响司法公信力。因此，便捷送达方式的核心应该是确定当事人可以有效收悉，以保证当事人权益充分实现。同时，也有利于仲裁庭深入、精准查明案件事实。对于通过线上和移动通信方式送达的，建议收紧送达标准，需请当事人提供三年以内留存的通讯方式，提升送达效果，亦能督促当事人及时行使权利。

（三）严格司法审查，助推仲裁规范

依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第 19条和《最高人民法院关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》第8条第 1款的规定，对于申请执行人未提供仲裁协议的情形，属于不符合受理条件，应裁定驳回申请，但现阶段未在法律层级予以明确。同时，人民法院在执行实施程序中发现明显属于仲裁协议无效情形，且通过执行工作无法有效联系被执行人，或被执行人未申请不予执行，建议赋予执行实施部门一定程度的主动审查权。尽管执行实施权应与执行审查权分离，但类似于单方通知形式的无效协议，执行实施部门确有能力进行判断，防止形成仲裁协议无效，但未经执行审查部门裁决，仍需执行的情况。建议在《修订草案》第 72条增加类似“执行案件立案执行后，发现无仲裁协议或仲裁协议存在明显无效情形，裁定驳回执行申请”的内容。

综上，《仲裁法》修订拟通过强化行业规范、完善治理模式等方式，助推仲裁行业步入健康、有序、高质量发展“快车道”。我们期待以修法为契机可以进一步审视与研究“前端”仲裁工作与“后端”执行工作的关系，更好发挥仲裁作为非诉解纷机制在社会治理、优化营商环境等方面的职能作用。

（作者系北京市第一中级人民法院执行一庭二级法官助理宫宏志，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第3期）

（责任编辑：王凯伦）