2023年7月29日，习近平总书记在陕西汉中市博物馆细细品读了馆藏的“石门十三品”。这十三块大型摩崖石刻，又称“汉魏十三品”，不仅是研究褒斜古栈道和汉中水利建设、交通建设的珍贵史料，也是研究汉魏书法的实物标本。这些石刻最早一块距今约两千年，正是新修订的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）中“古石刻”的典型代表。

2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第二次修订《文物保护法》，将原来的“石刻”改称为“古石刻”，强调了对从古代留存下来的，以石头为材质，运用雕刻技法将文字、图案、图像等内容刻画其上的文化遗迹或遗物的关注，为我国古石刻文化遗产的保护和传承工作提供了原则性法律依据。

一、古石刻文化遗产保护立法的现实诉求

古石刻文化遗产在当今面临着诸多威胁，如自然风化、人为破坏、环境污染等，加强对古石刻文化遗产的保护至关重要。法治化保护是其中的关键路径，可传统的一般性法律在应对这些问题时，往往缺乏足够的针对性和实用性。对于古石刻文化遗产的保护和传承来说，专项立法和针对性立法作为法治化保护的重要手段具有重要意义和价值。

（一）保护对象的特殊性要求  

根据内容，古石刻可以分为三类：石刻文字，包括各种碑碣、摩崖石刻、墓志、经幢等上面的文字；石刻图像，包括画像石、造像碑、岩画等；其他石刻，如石阙、华表等具有装饰性和标志性的石刻建筑，以及石兽、石鼓等具有特定功能或象征意义的石刻物品。泰山石刻、褒斜道石门石刻、浯溪摩崖石刻，《张猛龙碑》《大秦景教流行中国碑》《唐蕃会盟碑》，新疆天山、内蒙古阴山、宁夏贺兰山、江苏连云港、广西左江、云南沧源、四川石渠等处的岩画等，皆为我国非常著名的古石刻文化遗产。从古老的岩画到精美的造像，从庄严的碑刻到神秘的摩崖题记，这些人类文明发展过程中重要的实物见证，以独特的艺术形式、丰富的历史信息和深厚的文化内涵，记录着人类社会的发展变迁，蕴含着古人的智慧与创造力。古石刻兼具不可移动文物与可移动文物的双重属性，其露天保存状态导致风化侵蚀（年均0.1mm～0.3mm表层剥落）、人为破坏、环境侵害（如酸雨腐蚀）等复合风险，现行《文物保护法》的普适性规范难以有效应对。

（二）现行法律体系的局限性

目前，我国在文物保护方面已经有了一系列法律法规。这些法律法规为古石刻文化遗产保护构建了一定的法律框架，但在实际操作中，仍存在一些不足之处。一是主体规范层级断裂，80多项“石刻”相关条款分散于10多部法律法规之中，不便于操作实施。二是对于古石刻保护的具体规定不够细化，保护标准模糊，现行技术规范中仅《石质文物保护工程勘察规范》涉及部分内容，缺乏对古石刻独特属性和保护需求的充分考量。三是不同地区、不同类型古石刻面临的问题各异，一般性法律难以满足多样化的保护需求。四是责任机制失衡。据不完全统计，2016—2020年的石刻文物犯罪案件中，生态破坏类案件占比61%，但法律追责率却不足30%。

（三）国际公约的本土化需求  

对比联合国教科文组织通过的《保护世界文化和自然遗产公约》操作指南，我国在石刻类遗产的监测指标（缺位3类核心参数）、缓冲区管理（现行200米标准未考虑实际地质特征）等方面存在制度落差。在这方面，埃及和希腊的做法值得我们借鉴。由于气候干燥，风沙侵蚀严重，埃及古石刻面临自然风化的巨大挑战。为了应对自然风化威胁，埃及在保护尼罗河流域的古石刻时制定了专项法律。其专项立法不仅明确了对古石刻定期维护和防护的要求，还设立专项科研基金，用于研发抵御风沙侵蚀的保护材料与技术，极大延缓了古石刻的风化进程。在防止人为破坏方面，希腊针对雅典卫城等古石刻遗迹出台针对性法律。随着旅游业发展，大量游客涌入，极易对古石刻造成潜在破坏风险。希腊针对有特殊保护需求的古石刻，立法规定了游客参观的路线、时间以及行为准则，对破坏古石刻行为制定严厉惩罚措施，有效减少了人为破坏事件的发生，这一做法值得借鉴。

二、古石刻文化遗产保护专项立法的价值

专项立法能够集中整合古石刻保护相关的法律规范，构建系统、全面的法律体系，为保护工作提供坚实的法律依据。国外在这方面有着值得借鉴的经验，以意大利为例，其针对境内众多的古代石刻建筑及遗迹，制定了详细且全面的文化遗产保护专项法律。从文物古迹的认定标准、保护范围的精确划定，到保护资金的筹集与使用，均有细致规范，为古石刻等文化遗产提供了全方位的法律防护网，确保其免受不当开发与破坏。专项立法主要有以下三方面的价值。

（一）建立全面保护体系

古石刻文化遗产涵盖内容丰富，包括岩画、墓碑、造像碑、器物附属刻铭等多种形式。专项立法可以从整体上对古石刻文化遗产的定义、范围、保护原则、保护措施等进行全面系统的规定。随着科技的不断进步，专项立法应该越来越关注如何将新技术应用于古石刻文化遗产保护，如利用遥感技术、大数据、人工智能等进行监测、保护和研究，同时也对科技可能带来的新问题进行规范，如防止利用虚拟现实等技术对古石刻的真实性造成误导或损害等。国际上，古石刻文化遗产的保护范围不断扩大，不仅包括古石刻本身，还涵盖其周边环境、相关的历史文化背景等，对古石刻文化遗产的认定标准也更加严格和细致，以确保更多有价值的古石刻能够得到法律的保护，同时保证保护工作的质量和效果。这一点值得我们进行专项立法时予以借鉴。

（二）协调各方利益和资源

古石刻文化遗产保护和传承涉及政府多个部门、社会多个方面的利益和资源，管理体制的构建至关重要。专项立法可以明确各部门的职责，如文旅部门、自然资源部门、公安部门等在古石刻保护中的具体职责，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。例如，文旅部门负责保护规划的制定与实施、文物的鉴定与监管；自然资源部门负责协调古石刻保护与土地利用的关系；公安部门负责打击破坏古石刻的违法犯罪行为等。通过建立高效的协调机制，加强各部门之间的沟通与协作，形成保护合力。同时，也有利于整合各方资源，包括资金、技术、人才等，为古石刻保护提供更有力的保障。此外，由于古石刻文化遗产分布特别广泛，有些地处偏远，专项立法更应明确社会公众参与古石刻文化遗产保护的途径和机制，保障公众的知情权、参与权和监督权，提升全社会的保护意识和参与度，如规定要开展相关的教育活动、普及保护知识、设立举报奖励制度等。 

（三）促进文化传承与发展

从文化传承和发展的宏观角度，专项立法可以将古石刻文化遗产的保护与文化教育、旅游开发等有机结合起来，规定如何在保护的基础上合理利用古石刻文化资源，发挥其文化价值、教育价值和经济价值，促进文化产业和旅游产业的发展，实现文化传承与经济社会发展的良性互动。例如，鼓励研究机构和学者开展古石刻研究，在立法中保障他们获取研究资料、进入现场研究的权利，同时要求他们承担保护古石刻的义务，如在研究过程中不得对古石刻造成损害等。

三、关于古石刻文化遗产保护针对性立法的思考

针对性立法聚焦于特定类型、区域或问题的古石刻，精准解决保护工作中的难点和痛点，提高保护工作的效率和质量。

（一）针对性立法的方向

针对不同类型的古石刻，如摩崖石刻、碑刻、造像石刻等，应制定针对性的法律条款。摩崖石刻多位于户外，易受自然因素和人为活动影响，立法可侧重于加强对周边环境的保护，限制可能对摩崖石刻造成损害的工程建设和旅游活动等。对处于偏远山区的摩崖石刻，要考虑交通不便等因素，制定特殊的保护与监管办法。碑刻则可能面临被盗掘、破坏字迹等问题，针对性立法应着重规范碑刻的收藏、展示和流通环节，加强对非法买卖碑刻行为的打击力度。如《桂林市石刻保护条例》针对该市行政区域内石刻的保护、管理、研究和合理利用，对石刻保护范围、建设控制地带等作出详细规定，明确禁止在保护范围内实施毁坏林木、葬坟、建窑、开矿等行为。造像石刻往往具有较高的艺术价值，在立法中要特别强调对其艺术完整性的保护，防止过度开发和不当修复。对于那些年代久远、艺术价值高或具有重要历史意义的古石刻，应在立法中明确更高等级的保护要求，如限制参观人数、提高监测频率等。

不同区域的古石刻也有其独特的保护需求。在经济发达地区，古石刻可能面临城市化进程带来的威胁，针对性立法可围绕如何平衡城市建设与古石刻保护的关系展开，规定在城市规划中充分考虑古石刻保护因素，对涉及古石刻的建设项目进行严格审批。在偏远地区，古石刻的保护可能面临资金短缺、管理力量薄弱等问题，立法应侧重于引导和扶持当地加强保护能力建设，鼓励社会力量参与偏远地区古石刻的保护工作。不同地区的古石刻文化遗产面临的风险可能各不相同，如有的地区古石刻面临严重的自然风化问题，有的地区则主要是人为破坏、盗窃等问题，针对性立法应该聚焦当地古石刻保护的突出问题，根据这些具体问题制定专门的解决措施。例如，湖南省永州市针对当地摩崖石刻分布广、管理主体不明晰等问题，制定了《永州市摩崖石刻保护规定》，有效解决了当地摩崖石刻保护的实际问题。

古石刻保护中的热点难点问题，如石刻的修复与利用、数字化保护、知识产权保护等，也需要进行针对性立法。在修复与利用方面，要制定严格的修复技术标准和审批程序，鼓励采用先进的保护技术和材料，确保保护修复工作科学、规范、专业，同时明确合理利用古石刻资源的方式和界限，实现保护与利用的良性互动。数字化保护为古石刻的永久保存和广泛传播提供了新途径，立法应规范数字化采集、存储、传播等环节，保障古石刻数字资源的安全和合法使用。随着古石刻文化影响力的扩大，知识产权保护问题日益凸显，针对性立法应明确古石刻相关知识产权的归属和保护范围，防止侵权行为的发生。针对性立法可以建立古石刻监测体系，利用现代科技手段对古石刻的保存状况、环境因素等进行实时监测，制定定期评估制度，根据监测和评估结果及时调整保护措施。如果对古石刻进行旅游开发，要在针对性立法中明确开发的原则、范围和方式，确保旅游开发与保护相协调，如合理规划旅游线路、控制游客数量，防止过度开发对古石刻造成破坏。

（二）针对性立法的制度创新框架  

针对性立法通常是“小切口”、快节奏的立法方式，能够快速回应社会对古石刻保护的特定需求。它通常关注某一个或几个方面的制度创新，在较短时间内制定出符合实际情况的法律规定。而且，由于其聚焦具体问题，在内容上更加具体、详细，更具有可操作性，便于执法部门和相关单位在实际工作中执行和落实。比如产权制度的突破方面，设立“分离产权”制度，对土地所有权与石刻载体权属予以分离登记；探索“数字产权”交易，允许经审批的石刻数字副本进行限量交易。技术标准体系方面，主要是制定《露天石质文物病害评估标准》， 建立材料准入制度，要求修复材料需通过72个月加速老化试验。活化利用机制方面，采用特许经营制度，限定资质机构开展文创开发（参考敦煌研究院模式）；建立收益反馈机制，将商业利用收益的30%强制用于本体保护。跨境保护协作的途径方面，构建“丝绸之路石刻保护联盟”（涵盖中亚5国32处遗址等）；设立联合执法机制，针对古石刻文物走私开展协同打击。

总之，源浚者流长，根深者叶茂。为了将古石刻文化遗产守护好，让历史文脉更好地传承下去，对于古石刻文化遗产保护的立法，应将专项立法和针对性立法二者结合起来进行。在国家层面制定专项的古石刻文化遗产保护法律，为全国的古石刻保护提供统一的框架和准则。同时，鼓励各地根据自身实际情况，制定有针对性的地方性法规或规章，作为国家专项法律的补充和细化，从而共同为古石刻文化遗产的保护和传承提供坚实的法律保障，为世界文化遗产保护贡献中国方案。

（作者系中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部副教授李秀梅，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第4期 ）                

（责任编辑：王凯伦）