2025年3月25日，最高人民法院审判委员会召开会议讨论司法建议工作，最高人民法院院长张军强调，要做实沟通协调，持续狠抓落实，合力共促法治建设。法院作为矛盾纠纷的“集散地”，具有制发司法建议参与社会治理、法治体系建设的“资源优势”。然而，目前司法建议工作仍存在一些问题，致使司法建议效果并不理想。本文拟对司法建议运行现状进行分析，深入探究问题成因，回归司法建议应有的功能价值，提出服务社会治理的优化路径。

一、检视：司法建议服务社会治理的实践样态

从公开发布的司法建议中随机抽取101份样本进行分析，以期大体了解我国当前司法建议工作运行的实践样态，具体情况如下：在101份司法建议中，四级法院均有涉及，其中最高人民法院制发5份、高级人民法院制发10份、中级人民法院制发24份、基层人民法院制发62份，所占比例分别约为4.9%、9.9%、23.8%、61.4%。从制发类型来看，制发综合治理类司法建议31份、类案类司法建议22份、个案类司法建议48份。

（一）从涉及领域来看

最高人民法院制发的1至5号司法建议主要涉及商品房预售问题整治、信用卡监管政策完善、电影产业知识产权保护、融资性保证保险纠纷前端化解和超龄劳动者用工难题治理。除此之外，有58份司法建议涉及民事领域，事由集中于问题楼盘化解、规范工程造价鉴定、住宅小区设施增设安装、金融矛盾纠纷化解、贷款发放及清收、信用卡业务纠纷、校园贷整治、未成年人权益保护、劳动报酬支付治理、食品安全监管、个人信息保护、快递企业及从业人员监管、养老服务保障、短视频App治理、加强二手车交易服务等。13份属于刑事领域，具体事由包括性侵案件中的弱势群体保护、打击非法集资犯罪及信用卡诈骗犯罪、整治网络刷单行为、加强大学毕业生就业求职涉刑事犯罪治理、酒后驾驶情节认定、侦查程序瑕疵、提高多次重复性犯罪减刑精准性等。25份涉及行政领域，问题集中于工伤保险认定、化解工伤保险金支付“双赔问题”、推动行政首长出庭应诉、违法行政行为自查自纠、减少行政机关申请强制执行行为瑕疵、棚户区改造征收、加强“行刑衔接”、清理腾退耕地、市场监管处罚、政府信息公开等。随着我国四级法院审判职能定位改革不断推进，各层级法院的司法建议制发特色也愈加鲜明。总的来说，最高人民法院和高级人民法院立足宏观站位，加强顶层设计，以制发综治类司法建议为主，中基层法院大多选取民生“小切口”，充分发挥参与基层社会治理的“资源优势”，实现办理一案、教育一片、治理一方的效果。

（二）从制发程序来看

对于个案类、类案类司法建议通常遵循“承办人拟稿—部门负责人审批—专业法官会议讨论—主管院领导审批—综合办公室审批—审管办备案”的制发程序。对于综治类司法建议，因其主要功能为解决引起矛盾纠纷多发高发、影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题，制发程序上更为审慎严谨，在前述程序的基础上，还需要经审委会集体研究确定。

（三）从反馈、采纳情况来看

书面回函约占84.2%、口头反馈约占6.5%、未反馈约占9.3%，且有3份司法建议短期无法实现建议目的，主要原因为棚户区征收改造当事人诉求过高、沟通协调存在困难，建议内容涉及地方立法及制度构建需要从长计议等，反映出司法建议的针对性、可操作性及制发前后与被建议单位的沟通还有待进一步加强。

（四）从落实情况来看

在同意采纳司法建议内容的前提下，仅22.5%的被建议单位已经切实采取了整改措施；64.8%的被建议单位列出明确落实计划，但尚未整改到位；12.7%的被建议单位所发回函表述笼统，无落实情况的实质内容。建议反馈只为凑数、流于形式的不良苗头日渐凸显，司法建议的实际效果还有待进一步提升。

从上述分析看，由于多方因素制约，司法建议功能弱化、作用泛化、社会认同边缘化的问题不断凸显，存在效果不佳的尴尬处境。具体而言，主要表现在以下三个方面。一是强制效力不足。司法建议是人民法院审判职能的延伸，并非一般意义上的审判权，其效力不具有强制性，回复采纳与否全凭被建议单位自觉。二是建议质量不一。部分建议内容简单抽象，建议措施缺乏严谨性和可行性，“高度重视”“加强监管”等较为笼统、空泛的文字表述频繁出现，导致司法建议难以落实落地。三是跟踪回复无力。部分审判团队对于发送的司法建议无暇、无力进行后续跟踪，导致部分被建议单位未能及时反馈或虽有反馈但整改不到位，效果发挥不够明显。

二、归因：司法建议效果发挥不足的成因分析

笔者认为，司法建议效果发挥不足的原因可以归纳为制度设计的认识偏差、审判模式的功能错配、流程管理的统筹缺乏三个方面。

（一）制度设计的认识偏差

制度设计的认识偏差主要表现为审判职能延伸的三大误区。法官层面，部分法官对司法建议的价值和重要意义认识不足，重审判执行、轻职能延伸问题十分突出，司法建议工作长期处于边缘化状态。法院层面，重“量”轻“质”的观念仍然存在，跟踪问效机制尚不健全。社会层面，缺乏地方党委政府的高位推动。实践中，部分党政机关对司法建议较为陌生，不甚了解，甚至误认为是“揭短”“找茬”，存在抵触情绪。

（二）审判模式的功能错配

这一错配主要表现为制度立基的审判模式与司法服务功能的分歧。司法建议的制度运行、功能实现与其所立基的审判模式相关联，但在传统纠纷解决审判模式下，法院往往以个案裁判为主，仅注重法律效果，忽视政治效果和社会效果。此外，社会治理模式现代化需要配套的司法体制改革，若司法未能适应现代化的社会治理模式，便会产生制度与功能发挥不匹配问题。在共建共治共享的社会治理模式下，法院并未对这一模式下的新要求作出足够回应，具有明显的滞后性。

（三）流程管理的统筹缺乏

一是法律规定不明确。例如，对于民事诉讼中妨碍法院调查、行政诉讼中无法定理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭、两类诉讼中拒绝或妨碍执行的情形，人民法院可向监察机关或有关机关提出司法建议。但是否必须采纳司法建议内容，是否有向人民法院反馈落实情况的强制义务，法律未作规定。二是制发程序失范。司法建议大多由业务庭自行编发，对审判执行工作中如何发现社会问题缺乏操作指引，既缺乏前期严谨深入的调研，又缺乏后期积极跟进。三是数字化技术运用不足。司法建议目前主要存档于内部文书中，其统计、分析及成果运用存在技术障碍。

三、出路：司法建议实质效果发挥的优化路径

习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。人民法院必须抓住党的领导这个关键，充分认识司法建议工作的重要性，凝聚合力共促法治建设，把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能。为此，笔者提出如下建议。

（一）强化监管机制

1.建立司法建议的评估、征询程序。司法建议来源于审判执行工作中发现的问题，因此，在数据会商、院/庭长阅核案件、深入基层调查研究时，都要善于发现案件中反映的某一领域常见、多发、类型化的问题。一方面，可探索建立分类评估机制。最高人民法院和高级人民法院在制发司法建议上要承担更重责任，加强审判监督、梳理共性问题、研究制发建议。基层人民法院则要把更多精力放在结合司法审判工作实际抓落实上。就司法建议类型而言，个案类司法建议由制发主体就制发背景、拟解决问题、预期效果作专项报告，所在庭室进行集体评估；类案类司法建议所针对的问题具有一定普遍性，宜依托专业法官会议制度进行预先评估；而综治类司法建议则集中反映经济社会发展中存在的系统性问题，应接受专业法官会议及审判委员会的双重评估，必要时还可进行借力，根据涉及的问题领域引入第三方评估。除审判委员会评估意见外，其他组织评估意见与制发主体意见不一致的，应赋予制发主体申请复核的权利，确保评估的科学性和准确性。另一方面，设置前置征询机制。制发前积极与被建议单位沟通，采取数据分析、案例梳理、走访被建议单位及知情人员、召开座谈会、发放问卷等措施进一步了解具体情况，听取被建议单位意见，力求摸清真实情况、找出源头问题。此外，在研究论证过程中可邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、特邀调解员等多方主体参与，共同推动司法建议实效发挥。

2.规范司法建议的制作、签发程序。一是在制作主体上，构建“双审”主导的规范流程。主审法官与审判委员会共同参与司法建议制发工作，且应更多地向审判委员会倾斜。组织类案承办法官对案件所蕴含的法律问题和司法逻辑进行研判，确保司法建议的可行性、精准性、科学性。二是规范司法建议的格式模板。要求司法建议明确指出在审理、执行案件或者相关调研中发现的亟待重视和解决的问题，深入分析问题产生原因，依据法律法规及政策提出具体建议，并载明被建议单位回函的反馈期限。必要时可将调研报告附于司法建议正文后一并发出，增强司法建议的说理性和可信度。三是明确司法建议的签发程序。司法建议起草完成后，应当按照文书签署流程审核签发。其中，综合治理类司法建议应当按照“承办人提请—部门负责人审核—专业法官会议讨论—分管院领导审核—审判委员会讨论—院长签发”的程序制发；其他司法建议则须经专业法官会议讨论，分管院领导审核并签发的程序制发。向主管部门制发司法建议的，应当遵循“同级本地”原则，即一般应当向本院辖区范围内的同级主管机关提出。确实需要异地主管机关采取措施的，可以层报上级人民法院决定。

3.完善司法建议的跟踪、督促程序。要把沟通协调的工作做深做实，争取理解认同，久久为功，促进形成长效机制。强化跟踪反馈责任。由制发主体建立台账，对其发出的司法建议进行持续跟踪。在送达司法建议前，与被建议单位加强沟通，告知其拟发司法建议的内容，释明司法建议的功能作用，消除被建议单位的抵触情绪和顾虑心理。如被建议单位对司法建议的内容提出异议，法院应启动异议程序，另行指派合议庭对司法建议的内容进行核实评判。司法建议发出后，须及时了解司法建议的反馈落实情况，征求被建议单位在实施过程中的意见，条件具备时可协助解决，并进行登记备案。被建议单位未如期反馈或仅反馈不落实的，法院应以书面函询或提请主管单位、上级机关督办的方式推动建议落实。

（二）打通双向循环

1.完善司法建议激励机制。一是完善内部奖励机制。启动优秀司法建议评选活动，对被采纳推广或者获得领导批示的司法建议进行调研考核加分，并给予制发者一定的物质、精神奖励。此外，因司法建议的制发并非完全由法官一人完成，应将参加司法建议评议、审查的合议庭成员、专业法官会议成员、审判委员会成员和履行审判监督职责的庭室负责人、分管业务的院领导一并纳入考核激励范围。二是健全外部激励机制。一方面，探索诉讼费负担机制。对于被建议单位，如果落实司法建议内容的成本小于涉诉成本但其无正当理由不按照司法建议内容落实，案件审结后一年内又因同一事由涉诉的，法院可酌定增加其承担之后涉诉案件的诉讼费比例。对于“未整改落实”的判断标准，应结合司法建议中载明的回函期限和被建议单位相关工作后续开展情况进行综合考察，不宜单纯以回复形式论成效。另一方面，建立罚款机制。现行法律虽规定了行政机关对司法建议的回复义务，但并未明确不回复的法律后果。以行政诉讼为例，败诉的行政机关负责人或直接责任人负有完善机关管理规章制度、推动依法行政的法定职责。若行政机关收到司法建议后，在载明的期限内无正当理由不予处理的，可视为行政机关负责人不作为，从期限届满之日起，制发司法建议的人民法院可对该行政机关负责人按日处50元～100元的罚款。

2.创新司法建议“同题共答”机制。积极争取地方党委政府的支持，通过党建引领、部门协作、主题座谈等方式畅通沟通渠道，借助司法统计、调研报告、审判白皮书等，丰富司法建议形式，坚持下好“同一盘棋”，把风险化解于早、化解于小。探索党政主要负责人落实反馈司法建议推进法治建设的责任清单，结合社会治理现代化试点工作，将办理司法建议的流程、时限、责任及落实反馈纳入职责清单，并通过建议单位的主管或上级部门加大监督力度，力促司法建议落地见效。同时加大对典型司法建议的宣传报道力度，营造浓厚的舆论氛围。

（三）注重科技赋能

充分利用司法大数据资源的优势，借助信息技术手段对社会矛盾纠纷的产生原因与发展过程进行智能化分析，形成直观化、可视化的趋势图表和调研报告，针对社会治理的难点问题精准施策。

1.类型化案件导入技术治理。执法办案与司法服务职能并行的实现可以通过导入技术治理，对类案纠纷的争议焦点、法律适用等问题进行分类、提炼和解构，化繁为简，获得可供司法建议启动的识别指标，实现可视化、可分享的大数据初始判断，为法官制发司法建议提供数字化支撑。

2.科学设置办案流程节点。开发结案前案件事实、争议焦点、纠纷起因等要素的信息采集功能，实现新类型案件、重大敏感案件、关联案件的自动识别，并对案件审理进程和司法建议职责履行进行监督、提醒。例如，就达到一定数量的类案、新类型案件设置结案附加功能，在未制发司法建议的情况下无法报结或通过短信、页面提示等方式提醒审判管理部门、院庭长需对类案启动司法建议制发程序，实现管理同步化。

3.跟踪回访数字化管理留痕。系统设置强制采集功能，司法建议送达后必须将跟踪回访、社会实效等必填项目录入完整后才能完成司法建议工作的办结。此外，建设全国法院司法建议信息库，参照裁判文书上网的规定，除依法不应公开情形外，其余司法建议一律向社会公开，实现一定范围内司法建议内容的共享。

综上，人民法院参与社会治理的研究涉及多个学科，但以法学研究最为突出，诸多现实困境更是凸显了相关理论研究的重要性。理论正当和现实需求之间的准确回应需要更加细致的制度关怀。上述是笔者以司法建议的实质效果发挥为研究视阈，遵循制度供给的内在逻辑，对实践中出现的难题作出解释和回应，以期进一步完善司法建议工作，并为人民法院参与社会治理的实践推进提供合理的决策建议。

（作者邓聚洲系河南省南阳市内乡县人民法院党组副书记、副院长，三级高级法官；柴舒婷系河南省南阳市内乡县人民法院审判管理办公室（研究室）五级法官助理；齐贺系河南省南阳市内乡县人民法院审判管理办公室（研究室）四级主任科员，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第4期 ）                

（责任编辑：王凯伦）