2024年9月14日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中指出：“人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度，是人类政治制度史上的伟大创造。”让我们从中国共产党探索“民主新路”、创建人民代表大会制度的光辉历史，来学习领会习近平总书记的重要讲话精神。

一、中国共产党成立之初及大革命时期对政权的主张和探索

中国共产党成立时，中华民国处在北洋政府统治下，资产阶级议会制度已经实行近十年，但国内政局一片混乱，总统制、内阁制、多党制以及两次帝制复辟等，都不能解决中国积贫积弱、山河破碎的问题，列强依然在中国横行霸道、攫取利益，中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。

（一）中国共产党成立之初的政权主张

中国共产党成立之始，即明确提出“本党承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。出于对马克思主义无产阶级专政理论的初步认识，以及对北洋政府多党制互相倾轧内耗和国会议员腐朽堕落的唾弃，中共一大在《中国共产党第一个决议》和《中国共产党第一个纲领》中，提出了两条政治原则：一是不合作——“我们应始终站在完全独立的立场上，只维护无产阶级的利益，不同其他党派建立任何关系”；二是不当官——“党员除非迫于法律，不经党的特许，不得担任政府官员或国会议员”。但很快，中国共产党就认识到，辛亥革命以后，国际帝国主义和中国封建军阀互相勾结、压迫中国人民，才是中国内忧外患、人民遭受痛苦的真正根源。1922年6月15日，中共中央发表《中国共产党对于时局的主张》，指出解决时局问题的关键是建立民主主义的联合战线，反对共同的敌人，为中共二大制定党的民主革命纲领、中共三大决定同国民党合作建立革命统一战线，奠定了理论和政治基础。

（二）中国共产党最初的政权探索与尝试

中国共产党成立后，在城市致力于成立工会组织领导工人运动，在农村致力于组建农民协会发起农民运动。1925年爆发的省港工人大罢工运动，产生了最早的罢工工人代表大会和罢工委员会，催生了人民民主政权。罢工工人代表大会是领导罢工运动的最高议事机关，拥有罢工立法权、选举罢免权，接受群众申诉以及议决一切有关罢工的事宜，听取执行委员会及其下设机构的工作报告等。在省港工人罢工运动的1年4个月时间里，罢工工人代表大会共开会100多次，通过决议案数百项。罢工委员会是由罢工工人代表大会选举产生的最高执行机关，负责执行代表大会的一切决议，向代表大会报告工作，处理有关罢工的日常事务等。其下设有财政、纠察、法制、审计等众多工作机构，负责罢工经费收支、制定法规规章、执行罢工重大决策、分配食品、建立法庭、维持秩序等事务，执行了革命政权的一些重要职能，俨然成为一个“工人政府”。

中国共产党人在国共两党同时迅猛发展壮大的革命形势中，逐渐认识到一个重要观点：无产阶级与资产阶级争夺革命领导权，不能局限在群众运动方面，还应当重视政权建设问题；革命领导权问题，体现在政权掌握在谁手中。上海第三次工人武装起义胜利后成立的上海市民代表政府，是“上海的巴黎公社”，实际上是中国共产党政权思想、政权主张和政治探索的创造性成果。

二、土地革命时期中国共产党的政权建设探索与实践

第一次国共合作破裂后，中国共产党开始走上独立建政之路，仿照苏联模式建立了中华苏维埃代表大会制度。“苏维埃”一词为俄文的汉语音译，意思为“代表会议”或“会议”，是俄国工人阶级创建的无产阶级专政政权的组织形式。苏联成立后，苏维埃制度成为社会主义制度的组成部分和重要标志，并为后来的社会主义国家所模仿。

1927年9月19日，中央临时政治局会议通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》，开始考虑独立建设苏维埃政权问题。同年11月，中央临时政治局扩大会议通过了《中国现状与党的任务决议案》，进一步提出暴动胜利后应当组织苏维埃政府，建立苏维埃政权。同月，彭湃在广东海陆丰领导了农民起义，起义胜利后先后召开了陆丰县和海丰县苏维埃代表大会，成立了陆丰县和海丰县苏维埃政府。这是中国最早召开的县一级苏维埃代表大会。从此，年轻的中国共产党开始政权建设的历程，一场蓬勃兴起的苏维埃运动席卷中国广袤的大地。

1931年11月7日至20日，第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举出中华苏维埃共和国第一届中央执行委员会，宣告中华苏维埃共和国成立。在新型政治制度的支持和保障下，中华苏维埃运动取得了巨大的成就。除宪法外，全国苏维埃代表大会及其中央执行委员会还制定了土地法、劳动法、婚姻法、各级苏维埃组织法、选举法以及各项经济、文化、社会、法制建设等方面的法律法规，成功开展了三次声势浩大的民主选举运动，逐级选举了乡、区、县、省以及全国苏维埃代表和苏维埃政府，召开了第二次全国苏维埃代表大会，极大地推动和加强了苏维埃政权的建设，极大地推动和完善了中华苏维埃制度的建设。

中华苏维埃制度的建设初步勾画了未来新中国实行的人民代表大会制度的基本轮廓。但中华苏维埃代表大会制度还有不同于现行人民代表大会制度的两个重要特征。一是明确国家机构实行“议行合一”。各级苏维埃代表大会既是议事机关，议决大政方针，制定法律，又是执行机关，直接实施行政行为，贯彻执行法律和各项决议。二是实行联邦制和民族自决制度。这是由于中华苏维埃制度是仿照苏联模式建立的，在制度设计上完全照搬照抄了苏联的做法。因为年轻的中国共产党没有建立和管理国家政权的实践经验，苏联模式是唯一可以学习的榜样。

三、抗日战争时期中国共产党对参议会制度的改造

国共第二次合作后，为民族革命计，中国共产党承认国民党领导的国民政府为中国唯一合法政府，共产党领导的根据地政权统一成为国民政府辖下的边区政府。这改变了中国共产党的政权建设思路与模式。建设民主政权和联合政府，为全国民主树立一个榜样，成为这一时期中国共产党政权建设的主旨。为此，中国共产党在国民政府的体制架构内，改造和实践了一套有别于国民党统治区且行之有效的“边区参议会制度”。

（一）从苏维埃代表大会制度到边区参议会制度

早在长征途中，中共中央政治局就在1935年12月25日的瓦窑堡会议上通过了《中共中央关于目前政治形势与党的任务的决议》，提出把“苏维埃工农共和国”改变为“苏维埃人民共和国”，以团结一切抗日力量、组织最广泛的抗日民族统一战线。中共中央及红军长征到达陕北后，宣布改变原来的各项政治和经济政策，开始由工农政权向抗日民主政权转变。与此相适应，中国共产党的政权组织形式也有了新的变化：“第一，政权的性质——由工农民主改为一般的民主”；“第二，政权形式——由苏维埃形式改为议会形式”。（谢觉哉“边区政府的组织与建设”）

1937年5月，陕甘宁根据地最高苏维埃政权机关——中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，把陕甘宁根据地更名为陕甘宁边区，确定边区实行议会民主制度：各级议会议员，由选民直接选举；各级行政长官，由议会选举；各级政府直接对议会负责。1937年7月，边区自下而上开展了轰轰烈烈的民主选举运动，召开了乡、县议会，由县议会选举产生县政府，并在此基础上选举边区议会议员（共选出边区议员500名）。但受战争影响，陕甘宁边区议会几度延期召开。

在陕甘宁边区第一届议会筹备期间，国民政府第一届国民参政会决定在全国设立省、市临时参议会，作为地方政府的咨询建议机关。为保持与国民政府组织序列和名称上的统一，中国共产党决定将陕甘宁边区议会改称为边区参议会，边区议员改称为参议员，并进行了参议员复选（共选出参议员197名，边区政府聘请参议员12名）。1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会第一次会议在延安召开，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等，选举产生了边区参议会议长、常驻会议员和边区政府主席、政府委员、边区高等法院院长。至此，陕甘宁边区抗日民主政权自下而上全部建立完备，边区参议会制度宣告建立。

陕甘宁边区参议会虽然名称上与国民党统治区的省市参议会相同，但性质是完全不同的。根据国民政府公布的《省临时参议会组织条例》规定，国民政府省临时参议会是咨询建议机关，其职责是“集思广益，促进省政兴革”，行使职责的方式是“得提出建议案于省政府”；省临时参议员不是由人民选举产生的，而是由各县政府和省政府按比例选出候选人，报国民政府审定产生的。它不是民意机关和权力机关。相反，陕甘宁边区参议会由人民普选产生，拥有选举权、立法权、监督权、财政权、否决权，是真正的民意机关、权力机关。

（二）“三三制”原则的提出与实施

边区参议会和边区政府刚成立时，两个机关里“清一色”都是共产党员。县乡各级政权机关也大体如此。显然，这种人员构成与抗日民主政权性质及民主建政要求是不适应的。为体现各抗日阶级的政治合作，加强抗日民族统一战线建设，1940年3月6日，中共中央在《抗日根据地的政权问题》指示中，提出在各级参议会和政府人员组成上实行“三三制”，即共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一。

“三三制”原则出台后，各抗日根据地民主建设工作取得了很大成效，树立了中国共产党“作全国民主政治之先导”的“活的榜样”，提高了抗日民主政权在各阶层群众中的威信和凝聚力。1941年7月，晋察鲁豫边区率先建立“三三制”政权，召开实行“三三制”的边区临时参议会。同年11月，陕甘宁边区第二次大选结果出台，全边区近 3 万名乡市参议员中，共产党员平均占三分之一；县参议员中，共产党员所占比例也占三分之一，基本符合“三三制”原则要求。边区第二届参议会第一次会议选出的18名边区政府委员中，共产党员6名；9名参议会常驻议员中，共产党员3名。其他各抗日根据地政权也大体如此，当选出的共产党员超出三分之一人数时，就用党员主动辞职，依法补聘、补选党外人士的办法进行补救，以严格落实“三三制”。

（三）中国共产党对边区参议会制度的成功改造与实践探索

从1939年1月至1946年6月解放战争爆发，陕甘宁边区参议会一共召开了三届四次会议，进行了两次声势浩大的民主选举。其他抗日民主根据地也开展了轰轰烈烈的民主建政工作：晋察冀边区于1940年进行了被敌后抗日根据地人民称为“空前壮举”的民主普选，建立村、区、县各级政权，于1943年1月召开第一届边区参议会；晋冀鲁豫边区于1941年7月召开临时参议会，1945年3月召开第一届边区参议会；晋绥边区于1942年10月召开晋西北临时参议会；山东抗日根据地也于1940年8月和1943年8月分别召开临时参议会第一次、第二次大会。各地对实行“三三制”原则的参议会制度进行了有益的探索和实践，结合当地抗战实际进行了适应性改造，形成了一整套行之有效、系统完整、各具特色、深入群众的“全过程民主”的政权形式。

如晋察冀边区创造性地发挥了毛泽东关于抗日战争必将驱逐日本帝国主义和变旧中国为新中国的思想，明确提出“改造旧社会、建设新社会”的口号，作为边区民主政治建设的奋斗目标，把抗战与社会改革有机结合起来，把晋察冀边区改造成为“模范的抗日根据地”。又如陕甘宁边区参议会有一个创新性做法对后来的人民代表大会制度影响重大：即改变了苏维埃代表大会设立中央执行委员会以执行自己决议的“议行合一”模式，在边区和县级政权实行参议会与政府分别设立、各司其职的原则；在参议会闭会期间，另选出常驻会议员（常驻议员）履行职权，开创了后来的人大常委会模式。

这种对政权体制进行的成功改造和实践探索，是把马克思主义国家学说运用到根据地政权建设的具体体现，是对共产党建立和改造边区参议会制度的理论拓展和实践丰富，为中国共产党形成系统完整的新民主主义国家政权建设提供了理论依据。

四、人民代表大会制度基本构想的提出与人民代表会议的过渡

早在1945年，毛泽东就提出在中国建立一个各革命阶级联合专政的新民主主义共和国的主张，为新中国成立以后人民代表大会制度的创立和发展奠定了理论基础。他说：“新民主主义政权组织，应当采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权利；又能集中处理国事，使各级人民政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”

（一）建立人民代表会议制度

内战爆发后，随着人民解放军在战场上节节胜利，解放区不断扩大，政权建设问题愈显突出。如何进行新形势下的政权建设工作？中国共产党根据建党以来的政权实践经验，开始从政权改造层面迈向创造政权新形式。1947年11月12日，中共中央转发了中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示信，“……望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会议政权。”1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中指出：“在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。”“既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，是可能的和必要的，那末，你们就应当这样做。在一切解放区，也就应当这样做。”

随后，各地开始采取多种形式召开人民代表会议。一是在广大的农村地区，采取由贫农团和农会等基层半政权组织向人民代表会议过渡的方式，建立农村的人民代表会议。二是在新解放的城市，由于实行军事管制，尚不具备立即召开人民代表会议的条件，大多由军事管制委员会邀请各界代表举行会议，共商地方政权建设大事。各界代表一般是以业内推举或军管会聘请为主，后来逐渐过渡到以各团体和各界的选举为主。

1948年11月30日，《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》中第一次提出召开各界代表会，明确“各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关”。1949年8月13日，毛泽东在出席北平市各界人民代表会议开幕式的讲话中指出：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。”

1949年的8、9月间，中共中央和毛泽东多次发布文件、社论，精心指导全国各地召开“各界代表会议”或“人民代表会议”，严令全国3万人口以上的城市务必每月至少召开1次“各界人民代表会议”，为全面召开人民代表会议、建立人民代表会议制度提出了要求、指明了方向。

（二）作为样板的华北临时人民代表大会

1948年 8月7日，华北临时人民代表大会在石家庄隆重开幕。大会一致通过了《华北人民政府施政方针》《华北人民政府组织大纲》，选举了华北人民政府委员会，成立了华北人民政府。华北人民政府的成立，开创了以人民的名义为政权命名的先例。中共中央政治局在同年9月召开的会议上，根据人民民主专政的政权性质和建立华北人民政府的实践经验，决定正式统一中共领导的政权名称为人民政权。1948年9月8日，毛泽东《在中共中央政治局会议上的报告和结论》中提出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”

华北临时人民代表大会的召开，为中国共产党建立和运行国家新政权，提供了样板和经验。一是为中国人民政治协商会议第一届全体会议制定共同纲领、制定中央人民政府组织法、选举中央人民政府委员会、成立中央人民政府，提供了思路和操作办法。二是确立代表选举的基本规则和中共对于代表构成的一些基本政策，把“三三制”政策调整为“非党人士要占三分之一以上”，形成了中共党员大约占代表总数三分之二左右比例的传统，并持续至今。三是在华北临时人民代表大会模式上召开的华北各城市各界代表会议或人民代表会议，进一步完善了此后各级人民代表会议召开的基本模式和议事方法。

（三）新中国的国家体制确定了向人民代表大会制度的过渡

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京开幕。毛泽东在开幕词《中国人从此站立起来了》中指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”

执行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。它们是成立中华人民共和国的三大宪法性文献，宣布“以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”，提出“国家政权属于人民”“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，同时规定全国人民代表大会是国家最高政权机关，在全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关；中央人民政府下辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署；中央人民政府委员会拥有国家立法权、监督权、施政决定权、人事任免权和召集全国人民代表大会职权等。这种体制与后来的人民代表大会制度是不相同的。这里需要弄清楚的有两点。

第一，1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，并就建立新政权的方法步骤广泛征求意见。1948年11月，中共中央接受民主人士建议，并在1949年1月政治局会议上正式决定把“五一口号”提出“召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的建国方式，调整更改为召开政治协商会议、由政治协商会议执行人民代表大会职权、成立民主联合政府。以此为转折，建设中的人民代表会议也从民意机关、权力机关的政权性质，调整改变为人民代表大会的过渡形式。

第二，《共同纲领》提出实行人民代表大会制度，但这个制度并未立即在全国实施，而是进入到准备和过渡阶段：一是在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权；二是在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各级人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。

1949年12月2日，成立不久的中央人民政府委员会制定和公布了省、市、县各界人民代表会议组织通则，作为中华人民共和国成立初期全国政权建设的指导准则，有力规范和推动了各地人民代表会议的召开，规范和促进了各级人民代表会议向人民代表大会的过渡。三个组织通则明确了各界人民代表会议的性质，是代行人民代表大会职权的地方政治协商机关。

五、从中国土壤中成长起来的全新政治制度——人民代表大会制度

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，通过了体现社会主义性质的《中华人民共和国宪法》（史称“五四宪法”）和5部国家机构组织法，确认了中国新民主主义革命的完全胜利和新中国进行社会主义改造、向社会主义过渡的政治成果和目标，标志着我国人民代表大会制度的正式建立，实现了中国共产党政权建设从仿造到改造再到创造的伟大变革，完成了人类政治制度史上的伟大创造。

会议以宪法和法律的形式确立了新中国的根本政治制度——人民代表大会制度，将《共同纲领》所规定的“全国人民代表大会作为国家最高政权机关和中央人民政府作为全国人大闭会期间行使国家政权的最高机关”，修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关；国务院作为新的中央人民政府将成为国家权力机关的执行机关”。中央人民政府有了新定义，国家机构职权有了新变化，人民代表大会制度有了基本的新内容。

这些内容主要包括如下几个方面。一是一切权力属于人民。这是我国国家制度的核心和基本原则。二是人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。三是人民代表大会制度实行民主集中制原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关等都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。四是国家维护法制统一。五是国家实行民族区域自治制度等。

这是总结新中国成立5年来国家机关工作的经验和各级各界人民代表会议的经验，对国家政治制度作出的更加完备的规定。它标志着我国人民代表大会制度基本定型，完成了自近代以来中国对西方资产阶级国家“三权分立”代议制度的抛弃和对苏维埃代表大会制度“议行合一”模式的改造，体现了中国共产党在政权建设和改造中对国家制度发展规律以及中国特殊国情的认识和把握，强化了党对人民代表大会这个国家政权组织形式的政治领导。

综上，人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度。中国共产党成立之初及大革命时期对政权的主张和探索，经历了从幼稚到积极探索、创新尝试的过程，党在斗争实践中创建了工农政权和市民政权的萌芽，为其后建设新型政权积累了初步的经验。土地革命时期中国共产党在共产国际指导下建立中华苏维埃代表大会制度，既是中国共产党政权建设的伟大尝试，也是从无建国治国经验的党仿造他国制度的学习之举和伟大尝试。抗日战争时期中国共产党改变了政权建设思路与模式，对参议会制度实行改造，把马克思主义国家学说运用到根据地政权建设的具体实践中，为中共形成系统完整的新民主主义国家政权建设理论提供了依据。中国人民政治协商会议的召开、中华人民共和国的成立以及人民代表会议的实践，代表了新中国国家政权制度的基本成型和向人民代表大会制度的过渡。第一届全国人民代表大会第一次会议的召开以及通过社会主义性质的宪法，标志着人民代表大会制度的正式建立，是中国共产党政权建设从仿造到改造再到创造的伟大进步，它“意味着中国政治从根本上实现了由少数人掌握政权、绝大多数人受压迫被剥削到中国共产党领导、人民当家作主的伟大跨越，这在几千年历史上是从未有过的，实现了中国政治制度的伟大变革。”（习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话）

（作者系全国人大图书馆原副馆长王敏，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第5期）

（责任编辑：王凯伦）