《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要营造“市场化、法治化、国际化”的一流营商环境。具体到执行领域，实践中出现的终结本次执行程序（以下简称“终本”）案件数量持续上升、企业被纳入失信名单并限制高消费等现象不仅不利于营商环境的改善，也使得各级法院执行部门背上了沉重的包袱。本文结合法律规范、实践经验和理论观点，以执行程序与破产程序的价值和目的要求为视角，剖析“执转破”制度的理论和实践必要以及规范进路，并立足司法实践总结出五种出清路径。

一、执行难背景下的终本案件堆积窘境

（一）大量执行案件以终本结案

终本制度最初只是作为人民法院创设的一种“暂时性、程序性”的程序关口，是为了解决案件无法继续推进但又没有法定结案方式而创设的应急之举，而非终局性的执行程序终结。但由于其契合了一线执行法官的切实需求，终本迅速成为执行案件的主要结案方式。

终本高发与“执行难、执行乱”问题密切交织。为了倒逼各级法院加大执行力度、避免随意终本，中央政法委、最高人民法院在2009年联合下发的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中，首次规定了终本的法定条件。其后，2015年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）以及2016年颁布的《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》均对终本的法定条件进行了细化完善，试图进一步倒逼各级法院提高执行到位率、降低执行终本率。但从实践效果来看，终本高发的态势在2023年以前并未因法律规定更为完善而明显改善。

此外，终本高发的另一个显著表现则为大量终本案件指向同一被执行人，若执行在先的案件因财产不足以清偿债务而依法终本，那么执行在后的案件也只能依法终本。而同一被执行人作为民事主体往往还会有大量诉讼或仲裁案件涌入执行程序并以终本方式结案，导致终本案件持续激增。

（二）鲜有执行案件转破产

我国“执转破”制度首次出现于《民诉法解释》。随后，最高人民法院于2017年印发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）的通知，对“执转破”制度进一步细化。可以说在规范层面，现行法已经就“执转破”制度构建起了初步框架。然而，“执转破”制度仅在少数省份得到了普遍而恰当的适用，在全国范围内尚未彻底激活。

如前所述，在终本案件持续高位运行、大量被执行人处于事实上的资不抵债状态之下，理应有相当案件进入破产程序，并通过破产程序彻底解决其自身债权债务问题。因此，激活“执转破”制度，使符合条件的终本被执行人有序进入破产程序并实现“终本清仓”，让司法资源集中到被执行人有可供执行财产的案件上，是新时代人民法院司法为民的必然要求。

二、“执转破”制度搁置的原因

“执转破”制度在实践中遭遇搁置，既有执行程序和破产程序目的和价值不同的内在因素，又有指标考核、审判管理等外在考量。

（一）内在冲突：程序价值的错位

执行程序在价值取向上更加追求效率。因此，在制度设计上天然具有强制性、命令性的特点，对于不主动履行生效法律文书确定义务的被执行人，执行法院通过行使国家公权力的方式剥夺、限制其财产权以及部分人身权，以迅速实现对申请执行人的个别清偿。

而破产程序首要价值在于平等保障全体债权人按比例受偿。中外理论界普遍认为执行程序属于个别执行（个别清偿），而破产程序属于概括执行（概括清偿）。因此，破产法体现了与强制执行法截然不同的立法逻辑和制度设计，其不仅包括较为刚性的破产清算程序，还包括较为柔性的破产重整、破产和解程序。具体到我国，破产法还被赋予了化解债务危机、挽救破产企业、优化营商环境、实现多方共赢等多重价值。实践中，我国破产制度已经事实上形成了“债权人和债务人（破产企业）平等保护”的现状。而这明显与强制执行法所强调的“债权人中心主义”的执行程序观截然相反。

此外，破产程序和强制执行程序均是实体问题与程序问题交相呼应、协同发力的程序场域。但是在我国，破产法和强制执行法自20世纪80年代试行以来始终分属实体法和程序法两个不同法律部门，直到近年理论界和实务界才认识到二者的共通性，其中最为典型的是“执转破”的启动要件。我国破产法自始属于民商法律部门，因此为体现民商法的意思自治原则，破产程序需要依当事人的申请而启动。“执转破”程序由于与破产程序存在一定差异，理论界和实务界对于“执转破”程序能否由法院依职权启动存有较大争议。

在规范层面，司法解释并没有突破法律的限制，《指导意见》和企业破产法保持了一致，即需要当事人明示同意。而在实践层面，由于种种因素，相当一部分债权人和债务人不愿进入破产程序来解决债务清偿，这也导致长期以来大量“僵尸企业”未得到有效清退。在债权人不愿主动申请或同意破产的背景下，“执转破”仅是增加了一种进入破产的方式，即便执行法官作出了可以移送破产的判断，还需要向申请执行人或者被执行人征求意见，甚至为了完成指标而做大量的说明工作，因此其适用率难以得到有效提升。这种人为的割裂也加剧了程序价值的错位。

（二）法律缺失：现行规定不周延

如前所述，目前“执转破”制度的法律渊源主要是司法解释，即《民诉法解释》和《指导意见》。2022年公布的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》虽有所规定，但目前仍未获得立法机关正式通过。根据《指导意见》第4条的规定，我国“执转破”程序仅指在执行程序中，采取财产调查措施后发现作为被执行人的企业法人符合企业破产法第2条时转入破产程序。而对于已终本案件的转破产，《指导意见》未有明确规定。在“终本清仓”的大背景下，已终本案件的被执行人如果符合相应条件，理论上也应当及时导入破产程序加以解决。而《指导意见》对此缺乏相应的规定也加剧了实践中的适用困难。

（三）怠惰推诿：“执转破”的不能与不愿

破产程序能否启动，审查决定权在破产审判庭而不在执行实施部门。换言之，无论破产案件的来源是债权人自行申请，还是执行实施部门予以移送，都不影响破产审判庭行使审查决定权。执行实施部门只是“移送破产”，并不享有导入破产程序的审查决定权，即便当事人主动申请“执转破”，执行实施部门也会建议当事人自行申请破产。

在“决定不能”之外，执行实施部门还存在“不愿移送”的倾向。根据《指导意见》的规定，执行实施部门需对被执行人的涉执行情况进行全面调查，书面通知全部已知执行法院，执行法院均应中止执行；制作被执行人的已分配财产清单、债务清单以及查封、扣押、冻结材料；若破产审判庭裁定不予受理或驳回申请，执行法院还需要通知其他执行法院恢复执行。概言之，上述规定过度加重了执行实施部门的负担，例如制作被执行人债务清单，除本案执行依据之外，执行实施部门根本没有手段调查被执行人是否还有其他债务。如此，在没有相应考核指标或审判管理要求的情况下，站在执行实施部门的角度，直接裁定终本反而是最简单也最不会出错的处理方式。

三、“执转破”程序的理论与实践必要

启动“执转破”制度并非仅仅源于执行部门的现实需求，更多是因为二者能够在理论和实践中实现转化和融合，并且融合后实现“1+1＞2”的效果。2023年，最高人民法院执行局将“执破融合”写入全年工作要点，并于2024年组织全国法院开展了“执破融合”“终本清仓”等专项行动，意在将执行程序与破产程序深度融合，充分发挥制度优势，破解僵局。

（一）不同程序的共同追求

如前所述，执行和破产虽然是两个不同的法律程序，但二者都是债的非正常清理途径。“执转破”制度的正当性在于当债务人符合破产条件时，法律程序的价值取向从维护单一债权人合法权益转向实现对全体债权人权益的最大化。

从程序关联角度看，执行程序是民事程序中的“最后一公里”，是国家公权力对私权实现的正当干预；执行程序不仅包括执行实施权的行使，也包括执行裁判权的行使，且二者无法完全区分开来。而破产程序在我国虽然被界定为审判程序，但破产程序中也存在诸如处置财产等“非审判事务”，破产程序其实是一种复合型程序。当然，二者在具体制度上也存在一定关联，例如破产和解与执行和解制度，均为债权人与债务人就债务清偿达成新的合意，具备相似的法律效力。两种程序均包含对债务人责任财产的判断和处置，故具有一定的共通性。

从价值互补的角度看，执行程序和破产程序在价值上具有一定的互补性。执行程序主要关注特定债权的实现，强制执行措施的目的是保障特定债权人的权益；而破产程序不仅注重全部债务的平均受偿和企业的实质退出，更注重债务企业的挽救和重生。出现执行不能便意味着案涉企业已经无法通过执行程序解决债务清偿问题，只能通过其他程序加以解决；而将执行不能案件移送破产审查，可以充分发挥破产程序概括清理全部债务的优势，从根源上解决执行难问题。

（二）源头治理的必然选择

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。这就要求在执行程序中，法院不仅应当在执行程序的前端建立各种机制督促债务人自动履行义务，从源头上减少进入执行程序的案件数量，还应当建立妥善的清退机制，使得无法通过执行程序解决的案件能够合法出清，有序退出执行程序。在“执转破”程序中，若破产案件被裁定受理，那么同一被执行人的案件将无法进入执行程序。概言之，“执转破”并不是解决“一案”，而是“办理一案、解决一片”。

（三）执行效率的价值考量

较之审判程序，执行程序更加注重效率价值。“执破融合”旨在畅通无财产可供执行案件的出口，促进“僵尸企业”有序退出“终本库”，从而实现“终本清仓”。

一段时期以来，由于种种原因，执行条线的工作保障仍较为不足，人案矛盾突出，执行领域的司法资源十分紧缺、有限。在此背景下，“执破融合”能够使得法院有序出清符合条件的终本积案，减轻续封续控等终本管理压力，从而将有限的司法资源释放到其他案件，进一步提高执行效率。

四、“执转破”出清终本案件的规范进路

（一）中级人民法院统一管理

从权力性质上来说，执行权尤其是执行实施权兼具司法权和行政权的双重属性，因此其权力运行模式迥异于审判权。为解决执行难问题，为建立高效的执行权运行监督制约体制，最高人民法院于2000年正式赋予高级人民法院对辖区执行工作实行统一管理的权力；其后，统一管理逐步发展成为今天的“三统一”（统一管理、统一指挥、统一协调）机制。

从司法实践角度来说，执行实施权主要由中级和基层人民法院行使，中级人民法院对于辖区执行实施工作的统管处于事实上的枢纽地位。因此，“执破融合”的执行理应加强中级人民法院的执行管理和审查力度。

具体而言，《指导意见》第3条规定，执行案件移送破产审查，以中级人民法院管辖为原则。笔者认为，基于审级对等原则，基层法院决定执行案件移送异地中级人民法院进行破产审查的，不仅应当报请所在地中级人民法院执行部门审核同意，更应当加强中级人民法院执行部门的“三统一”功能，由所在地中级人民法院统一负责移送受理破产的中级人民法院；出现争议时，由中级人民法院执行部门负责处理。如此一来，中级人民法院执行部门能够对辖区内“执转破”案件的受理以及驳回情况进行全面管理。

从破产审判的角度来说，一旦“执转破”案件开始大批量涌入执行程序，仅靠中级人民法院管辖也是不现实的，必然会将大部分案件指定给基层法院管辖。此时，中级人民法院破产审判庭亦处于居中协调地位，对于具备一定影响力的大要案可以由中级人民法院破产审判庭负责办理，而对于简易破产案件则可以指定基层人民法院审理。

要言之，应当发挥中级人民法院在执行和破产两个程序中的协调、管理职能，使“执破融合”在中级人民法院层面顺畅运行。

（二）成立“执破融合”团队共享案件信息

从运行结果来看，苏州市中级人民法院率先在“执破融合”领域改革取得良好成果，成功将“执转破”制度落实到位，彰显了制度的深层意义。“执转破”可以使得原本独立的两个法院或两个部门实现工作方法、手段的互换和交融，执行部门能够利用查控措施、失信限制高消费、搜查拘留等强制手段查清财产流向、防止财产转移；破产审判庭则能够发挥破产管理人的能动性，利用股东出资加速到期制度，行使追回权、取回权等手段增加债务人的责任财产，提高履行能力；还可以使执行部门和破产审判庭打破部门壁垒，培养复合型法官。

笔者认为，中级人民法院可以率先探索成立“执破融合”团队或跨部门合议庭，既负责审查并决定是否同意本院及辖区法院执行部门拟移送破产案件，又负责决定是否受理异地法院执行移送破产案件，提升“执转破”专业化程度。

（三）不同被执行人终本出清的路径归纳

已终本企业因其处于不同行业以及不同发展阶段，破产审判的审理方式也应当有所侧重。笔者结合执行案件与破产案件的结案方式，总结归纳了以下五种类型，并明确其相应的出清路径，以供实践参考。

一是府院增值型。地方或行业龙头企业通常集合了多种资源，经营较为稳健，但在企业发展过程中，由于市场环境变化、经营策略不当等因素，也可能出现债务危机。在执行过程中，出于对市场信心的保护，对此类企业的终本应当格外谨慎。因此，在恰当时机移送破产，依靠政府背书实现府院联动，最终引入战略投资，能够切实实现被执行人财产增值，从而使企业摆脱困境。

出清路径：立案执行—执行不能—移送破产—政府引资—财产升值—执行完毕/破产清算—宣告破产—终结执行

二是以执助破型。在大力发展新质生产力的关键时期，很多传统企业未能有效实现旧动能向新动能的转型，企业经营已经无法适应当前的市场环境，且面临高额亏损或负债。对于此类企业，法院在立案执行后可以助推其进入破产程序，使其有序退出市场环境，实现优胜劣汰。

出清路径：立案执行—执行不能—移送破产—破产清算—宣告破产—终结执行

三是引资重整型。临破产企业并非已经丧失价值，可能只是由于资金链的断裂导致暂时不能清偿到期债务，但是其所拥有的行业内市场资源、相关资质、机械设备等具有显著优势。此时，法院如果能够借破产时机促进企业引入资金，盘活生产链条，企业可能实现扭亏为盈，走出债务困局。

出清路径：执行立案—执行不能—移送破产—重整程序—引入资方—重整完毕—终结执行/执行完毕

四是股东和解型。囿于公司法对于股东认缴资本制的相关规定，注册成立公司之后，股东一般尚未实际缴纳其出资。执行转破产后，破产管理人可向公司股东提起追缴出资诉讼，并在诉前、诉中保全股东账户，打破“公司无钱可还、股东有钱不还”的僵局。股东在被起诉、被保全财产之后，面对强大的压力，往往会主动履行其出资义务或主动提出商谈和解，此时可以促成破产和解。

出清路径：执行立案—执行不能—移送破产—出资义务加速到期—追缴股东出资—股东实际还款/提出分期还款方案—破产和解—终结执行/执行完毕

五是终结破产型。对于资本已经实缴到位且负债金额较大，经营已经出现明显异常或已经不再实际经营，终本案件堆积较多的公司，应当果断判定该公司为“僵尸企业”，在其已经无法自行注销的前提下，由“执转破”程序快速终结破产程序。

出清路径：执行立案—执行不能—移送破产—债务人财产不足以清偿破产费用—管理人申请终结破产程序—终结破产程序—终结执行

综上所述，当前司法实践中累积的终本案件数量庞大，大量符合破产条件的企业法人因执破衔接机制不畅滞留执行程序，加剧程序空转与资源浪费。笔者在梳理现有规定、参考部分发达地区“执转破”先进工作经验和案例的基础之上，从理论和实践两方面对“执破融合”“终本清仓”两个出清进行分析和构建。建议法院借力“执破一体化”试点改革，依托动态筛查与大数据分析精准识别“僵尸企业”，优化执行人员参与破产听证的保障机制，实现“执行查控”与“破产调查”无缝衔接，激活终本案件库的代谢功能，推动市场主体退出机制从形式终结转向实质出清，为法治化营商环境提供兼具理论创新与实践效能的系统性解决方案。

（作者明煌系北京市第一中级人民法院执行一庭四级法官助理；刘方宏系北京市第一中级人民法院执行一庭三级法官助理，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第5期）

（责任编辑：王凯伦）