法治轨道上的政府与市场之一

构建高水平社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系至关重要，这不仅是经济体制改革的核心议题，更是推动经济高质量发展的关键所在。党的二十届三中全会强调，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。统筹有效市场和有为政府的关系，构建亲清统一的新型政商关系，推动经济高质量发展。

本期封面主题聚焦“法治轨道上的政府与市场”，邀请专家学者从依法行政、民营经济平等发展、规范涉企行政检查、涉企监察工作保障以及法治化营商环境建设的浙江实践等多个维度，从理论到实践深入剖析政府与市场的关系。在依法治国、建设法治社会和法治政府的背景下，共同探索经济高质量发展的新路径，为推动经济社会持续健康发展，实现中国式现代化提供有益思考。

1993年10月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“各级政府都要依法行政，依法办事”，这是党的中央全会文件中第一次提到“依法行政”。值得注意的是，这份中央全会文件的主题不是法治建设，而是建立社会主义市场经济体制，这说明坚持依法行政也是建立社会主义市场经济体制的必然要求。  

2013年10月，党的十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，科学地指出了我国经济体制改革的核心问题是如何处理好政府与市场的关系，找准了深化改革的重点和难点。此后，我国围绕如何处理好政府与市场的关系进行了一系列“深水区改革”，政府和市场的关系逐渐得到厘清。

2024年7月，党的二十届三中全会提出要“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。制定民营经济促进法”。当前，《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）已经颁布，坚持依法行政、建设法治政府是《民营经济促进法》的重要内容，贯穿《民营经济促进法》多个章节。从我国经济体制改革的历程看，把法治政府建设当成总抓手，深入推进依法行政能更好地厘清政府与市场关系，同时实现“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”双重目标，促进民营经济健康发展，实现经济社会的可持续发展。

一、处理好政府与市场关系的难点

更好地处理政府与市场的关系，最终目标是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一最终目标包含两个子目标：一要使市场在资源配置中起决定性作用；二要更好发挥政府作用。要实现这一“双重目标”，难度不小。

第一，处理好政府与市场关系必须同时实现“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”这两个目标，要“两条腿一起走路”，难度较大。如果仅实现其中一个目标，政府与市场的关系依旧不正常，社会经济也难以实现可持续发展。如果仅仅考虑充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但政府的作用没有很好地发挥出来，就会使市场调控失灵，出现贫富差距扩大、巨头企业滥用市场支配地位压制中小企业发展、假冒伪劣产品横行、“劣币淘汰良币”等现象。这种“丛林法则”的市场经济不符合广大人民群众的根本利益，甚至会威胁社会政治稳定，导致严重的经济和政治后果。如果仅仅充分发挥政府的作用，市场在资源配置中的决定性作用没有充分发挥出来，就会出现市场经济活力不足、生产力和生产效率提升速度不快、权力寻租腐败丛生、社会整体僵化的问题，长此以往国家竞争力和人民生活水平会逐渐落后于世界先进水平，也会威胁社会稳定。因此，处理好政府与市场关系，既不能搞“市场万能论”，也不能搞“政府万能论”，必须同时实现“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的“双重目标”，这是处理好政府与市场关系的首个难点。

第二，处理好政府与市场关系关键是政府要约束自己的权力，既要积极出手维护市场又不能超越政府职责边界，难度较大。在现代经济体系中，市场不会自动地在资源配置中起到决定性作用，而是高度依赖于政府的相关制度和政府执行这些制度的决心和能力。比如，经济学规律告诉我们，价格规律决定市场供需变化、消费者“用钱投票”决定商品优胜劣汰。但是，市场上往往还存在“同价不同质量”“缺斤少两”“价格欺诈”“低价倾销”等现象，如果政府不能站出来维护市场公平竞争，打击各类假冒伪劣和欺诈行为，保护市场主体和消费者财产权益，价格规律则无法充分发挥作用，甚至只能起到反作用。在这种情况下，要让市场在资源配置中起决定性作用，政府将不得不拥有让具体的市场主体“出局”的权力，这个权力的行使实际上对市场主体而言也是决定性的。同时，要确保这些权力的行使只能是维护市场在资源配置中的决定性作用，而不是自己代替市场选择市场竞争的获胜方，这要求政府自己约束自己，难度较大。

第三，对于具有“大政府”传统的国家而言，处理好政府与市场关系难度更大。中国经历了几十年计划经济时代。在计划经济时代，政府几乎包揽一切，在资源配置中起到决定性作用。尽管我国自20世纪70年代末就开始调整政府与市场的关系，逐步明确让市场在资源配置中起决定性作用，但无论是基于历史文化还是基于长期以来形成的工作习惯，不少同志还是更熟悉计划经济时代的政府管理方式，市场经济的力量也远不成熟，社会上不少人还热衷于“政府万能论”，不论什么事情都要呼吁政府“管起来”，这是中国处理政府与市场关系的特殊难处。

二、只有坚持依法行政才能更好处理政府与市场关系

尽管处理好政府与市场关系是一个世界难题，但中国经过几十年的探索，在处理政府与市场关系方面取得了重要成就。从中国经济体制改革的经验看，处理好政府与市场关系，同时实现“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”双重目标，关键要靠坚持依法行政。只有把法治政府建设当成总抓手，深入推进依法行政，才能更好地处理政府与市场的关系。

第一，坚持依法行政抓住了处理好政府与市场关系的关键。即管住“政府之手”、约束政府权力。法治政府建设的主要内容都是针对约束政府权力展开的，都是对政府提出要求。要约束政府权力，必须对政府权力行使的全过程进行规范。当前，对政府权力全过程进行规范的总抓手就是深入推进依法行政、全面建设法治政府。无论是实现行政立法科学化、民主化、法治化，还是全面推进严格规范公正文明执法；无论是防止任性的重大行政决策，还是加强对行政执法活动的监督，都是法治政府建设的重要内容。法治政府建设的目标基本达成了，“政府之手”就基本管住了，政府与市场的关系也就理顺了。

第二，坚持依法行政为处理好政府与市场的关系提供可操作性标准。总的来说，政府与市场的关系就是“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。但在实践中，什么叫“决定性作用”，什么叫“更好发挥”，往往缺乏一个可操作性的标准。政府工作人员对于微观市场经济活动如何干预、干预到什么程度、用什么方式干预，需要一个容易上手的实操指南。在法治国家，为厘清政府与市场关系提供的可操作性标准就是法律法规。只要有法律法规授权，政府就要依据法律法规授权积极作为，即使让市场主体“出局”也要坚决执法。只要法律法规没有授权，政府就不能无权或越权执法，更不能在没有法律法规授权的基础上增加市场主体义务、贬损市场主体权利。可见，法治政府建设各项要求为厘清政府与市场的关系提供可操作性标准，提升执法人员厘清政府和市场关系的能力。对于政府工作人员而言，无需在日常工作中经常思考政府和市场的理论界限，只需要坚持依法行政，做到“法有授权积极为、法无授权不可为”，就恪守了政府和市场的边界。

第三，坚持依法行政能在建设“有效市场”和“有为政府”两者之间实现良性循环。“使市场在资源配置中起决定性作用”就是要确保有效市场，“更好发挥政府作用”就是要实现有为政府，但两者之间存在张力。如果处理不当，就会陷入“一管就死、一放就乱、越乱越管、越管越乱”的恶性循环。其实，政府严格监管并非一定会导致市场活力下降，政府放松监管也不一定会导致市场乱象丛生，关键看政府严格监管是不是依据法定程序进行严格监管，政府放松监管是不是做到事中事后严格执法、是否让违法者得到应有的法律制裁。可见，要走出“一管就死、一放就乱、越乱越管、越管越乱”的恶性循环，实现“有为政府保障有效市场、有效市场助力有为政府”，关键就是要让政府一切活动坚持依法行政。

第四，更好处理政府与市场关系也是坚持依法行政的题中之义。在现代法治国家，依法行政的目标是全方位的。根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的规定，依法行政、建设法治政府要实现“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的目标，涵盖了政府职能转变、简政放权、提高政府服务效能等广泛内容。其中，首个目标就是职能科学，即科学地厘清政府的职能范围，明确政府要管什么、不要管什么，处理好政府和市场关系。之所以将“职能科学”列为依法行政的首个目标，是因为如果政府和市场的关系处理不好，政府既当“裁判员”又当“运动员”，政府也注定做不好“裁判员”，无法真正做到依法行政。因此，更好处理政府与市场关系也是坚持依法行政的题中之义。

三、通过深入推进依法行政确保既“放得活”又“管得住”

党的二十届三中全会提出：“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。”这对处理好政府与市场关系提出“放得活”又“管得住”的生动要求。对此，还是要通过深入推进依法行政确保既“放得活”又“管得住”。

第一，通过深入推进包容审慎监管不断激发市场活力。包容审慎监管原则是我国针对新技术、新产业、新业态治理提出的监管策略，其主要含义是对新技术、新产业、新业态出现的一般性违法行为要综合考虑行为的客观社会危害性和主观恶性决定监管策略，不要“一棍子打死”。如果新技术、新产业、新业态出现的一般性违法行为危害不大、主观恶性不高或是由于法律法规滞后导致违法的，尽量不予处罚或不要给予严厉处罚。包容审慎监管原则是当代依法行政工作的重要创新，对我国当代新技术、新产业、新业态的蓬勃发展有重要促进作用。当前，深入推进依法行政，确保既“放得活”又“管得住”，就要深入推进包容审慎监管原则的落地实施。具体可以从两个方面深入推进。一是在所有产业和全部业态深入推进包容审慎监管。不仅新技术、新产业、新业态需要呵护，传统产业、传统业态也需要呵护。二是在监管全链条深入推进包容审慎监管，不仅在行政处罚领域贯彻包容审慎监管原则，还要在行政许可、行政强制等领域贯彻包容审慎监管原则。可以处罚也可以不处罚的，尽量免于处罚；可以强制也可以不强制的，尽量不采用行政强制手段；可以许可也可以不许可的，发放临时许可也未尝不可。总之，就是要通过深入贯彻包容审慎监管原则，不断激发市场活力。

第二，通过全面依法行政切实管住政府权力。全面依法行政的“全面”主要体现在以下三个方面。一是要求政府不仅要依据法律法规规则办事，也要依据法律原则和法治精神办事，要求政府行为不仅不能违反法律法规的规则，也不能违反法律原则和法治精神。当前，一些地方出现“小错大罚”“逐利式执法”的情况，这些案件很多都不违反法律法规的具体规则，在形式上都是合法的，但这些案件的处理不符合法律原则和法治精神，不符合人民群众普遍的公平正义观念。全面依法行政，就是要纠正这些“合法不合理”的现象，让政府行为不仅符合法律法规规则，也符合法律原则和法治精神，让人民群众在每个执法案件中都能感受到公平正义。二是要求政府不仅在日常状态做到依法行政，也要在应急状态做到依法行政。依法行政是一个整体，也有“木桶效应”，全社会对政府依法行政的信赖往往取决于依法行政工作最薄弱的一环。如果日常状态能够坚持依法行政，应急状态无法坚持依法行政，那么政府依法行政的形象和公信力就无法树立起来。所以，全面依法行政要按照“应急不避法治”的原则，不断提升应急状态下依法行政的意识和能力，做到应急状态下也要依法办事，也要遵守基本法律原则和法治精神，要守住法治底线。三是把依法行政贯彻到政府工作的全过程。当前，尤其是行政规范性文件制定领域和重大行政决策领域的依法行政水平还有待提升，全面依法行政就要在“红头文件”制定和重大行政决策作出环节下功夫，确保行政规范性文件合法合理，重大行政决策依法科学民主作出。

第三，通过数智化行政提升依法行政的水平。更好处理政府与市场关系，仅仅靠激发市场活力、管住政府权力是不够的，还要确保市场经济活动不能野蛮发展，通过政府活动确保市场创新在法治轨道上进行。但是，政府对市场活动管理不当，也会对经济活动产生损害，甚至导致腐败。对此，要通过数智化行政提升依法行政的水平，确保既“放得活”又“管得住”。一是要大力推进非接触式监管，比如利用互联网、大数据、人工智能等新技术进行非现场检查。这种非现场检查对企业生产经营活动影响较小，而且收集到的信息更为客观公正，可以有效避免现场检查中出现“吃拿卡要”的情况。二是积极探索智能监管，要探索运用人工智能技术对政府活动进行监管，政府行政执法决定和人工智能技术生成结论出现较大幅度不一致时，应当重点关注、要求执法经办人员说明理由。三是千方百计实现精准监管。从社会经济违法行为的情况看，绝大部分违法行为都是极少数市场主体实施的，因此要借助新技术锁定极少数高风险市场主体，通过信用计算、分类处理等方式重点管住少数人，避免“少数人犯病、多数人吃药、所有人受累”。

总之，处理好政府与市场的关系，关键看政府能否坚持依法行政。从政府角度看，无论是对企业“严管”还是“厚爱”，都要守住法治底线。只有这样，才能走出“一管就死、一放就乱”的怪圈，才能真正构建“亲”“清”的新型政商关系，才能做到“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，充分发挥中国特色社会主义在集中力量办大事等方面的独特优势，最大限度调动市场积极性实现经济高质量发展，最终实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。

[作者系中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第6期]

（责任编辑：王凯伦）