法治轨道上的政府与市场之二

构建高水平社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系至关重要，这不仅是经济体制改革的核心议题，更是推动经济高质量发展的关键所在。党的二十届三中全会强调，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。统筹有效市场和有为政府的关系，构建亲清统一的新型政商关系，推动经济高质量发展。

2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中指出：“有些部门和地方对党和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，工作中存在不应该有的政策偏差，在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大差距。”2024年，党的二十届三中全会再次强调，坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。但当前经济形势下，民营企业面临的不平等待遇问题依旧突出，诸如权益保护不平等、政策供给不平衡、市场准入壁垒高、融资难、融资贵等，成为构建高水平社会主义市场经济体制的主要障碍。

平等保护，是宪法平等原则与国家保护义务的叠加与强化。在平等保护的基础上，2025年4月30日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）第3条第3款规定了更为严格的“同等保护”。《民营经济促进法》中“平等”一词出现10处，“公平”一词出现15处，“同等”一词出现2处，将这部法律称为“民营经济平等促进法”并不为过。本文从宪法平等原则出发，厘清平等地位、平等发展和同等保护三个层次的内在关系，认为通过系统性制度重构实现民营企业从形式平等到实质平等的跨越，才能完成政府与民营企业关系的根本性转变。

一、民营企业面临的多重不平等困境

长期以来，广大民营企业普遍面临多重不平等问题。当中既有形式上的不平等，也有实质上的不平等；既有立法上的不平等，也有执法上的不平等；既有制度上的不平等，也有政策上的不平等，还有结果上的不平等。近年来，各种针对民营企业设定的不平等制度规定明显减少，但各种看不见的歧视并未消失。这些不平等问题前后叠加、相互交织、多重复合，在一定程度束缚了民营企业的发展壮大。

就经济地位而言，国有企业是国民经济的重要支柱，承担着保障国家经济安全、推动经济高质量发展的关键任务。国有企业在落实国家重大战略中发挥核心作用，也在提供公共服务、保障就业民生方面承担重要社会责任，还在推动绿色低碳转型、实现“双碳”目标中发挥引领作用。而民营企业作为国民经济的重要组成部分，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。据全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心统计，截至2024年12月31日，我国民营企业数量已经突破5700万家，但民营企业在发展机会、资源分配、权益保护等方面都不同程度遭受不平等待遇。

就发展机会而言，国有企业通常享有更多的政策支持，民营企业在市场准入等多个方面受到或多或少的限制。国有企业主导部分特殊行业，民营企业在许多领域往往面临高门槛和严限制。即便政策允许，民营企业在实际经营中仍可能遇到审批复杂、标准不透明等问题。在评价民营企业经营能力时，如果政府部门给出“风险不可控”的评价，将直接影响这个民营企业的生存发展。

就资源分配而言，国有企业在土地、贷款、财政补贴、技术等关键资源获取上更具优势，民营企业往往处于劣势。许多民营企业存在融资成本高、信用歧视等融资难题。许多民营企业未能获得同其他市场主体平等竞争发展的政策资源，甚至遭遇各种“透明玻璃门”和“隐形天花板”。近年来，“权责清单”“最多跑一次”等改革都有助于推动民营企业的平等发展，但在实践中也出现涉企政策的模糊化、空洞化、形式化等情形。

就权益保护而言，许多民营企业面临权益被忽视、保护不到位等问题。有些政府部门重视保护国有企业等公有制经济的法律权益，但对不正当竞争、知识产权侵权、企业内部腐败等严重伤害民营企业的违法犯罪行为还存在不少思维误区。事实上，健康的民营经济发展环境是一种重要的公共利益。各种伤害民营企业权益的违法犯罪问题同样会产生严重的社会危害和经济风险。不少地方发生民营企业因为行政执法不当、司法腐败等问题遭遇经营风险，发生企业管理人员被违法问罪，企业财产被违法查封、冻结、扣押、拍卖等，导致资金链断裂、破产倒闭，地方政府税收减少，引发员工失业、集体欠薪讨薪等社会问题。

面对上述复杂的深层问题，党的十六大首次提出“两个毫不动摇”，即“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。党的十九大报告把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的二十届三中全会再次强调坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。总体来看，政府如何在坚持和落实“两个毫不动摇”的基础上，扭转“厚国企、薄民企”“重国资、轻民营”的体制惯性，保障民营经济平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，是一个我国独有且亟待解决的系统性难题。

二、民营企业的平等地位、平等发展和同等保护

对于民营企业面临的多重不平等困境，需要将宪法规定的平等原则作为总抓手，从法律地位、发展机会和保护力度三个层次逐一解决。宪法上的平等原则往往被误解为“相同对待”或“平均分配”。但平等原则的基本内涵在于：国家对于相同情形，应当给予相同对待；对于不同情形，应当根据不同情况给予不同对待。平等原则虽然不排斥差别对待，但要求国家必须为差别对待给出合理适当的理由。平等原则的基本内涵可以分为三个层次：平等地位、平等发展和平等保护。回看改革开放实践经验，民营企业首先获得的是同其他所有制经济平等的法律地位。这种地位平等是民营企业实现平等发展、获得平等保护的前提条件。

（一）民营企业的平等地位

民营企业作为社会主义市场经济重要组成部分，在市场经济中拥有同各种市场主体平等的地位，这是社会主义市场经济制度的基本要求。习近平总书记强调：“民营经济是我国经济制度的内在要素。”这一重要论断与民营企业的宪法定位高度一致。宪法保障民营企业同其他所有制企业处于平等地位，同其他所有制企业平等参与市场经济的发展。理论上多将平等地位视为平等原则的起始点，视为平等发展和平等保护的基础。平等地位是民营企业平等参与市场活动的前提条件，是进行平等发展、享受平等保护的基础。《民营经济促进法》第3条第3款强调民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位。

随着改革开放的深入和中国特色社会主义法治体系的建立，民营企业逐步获得同其他所有制企业平等的法律地位。民营企业具有同其他所有制经济平等的宪法地位，决定了民营经济在民法、刑法、行政法等各个法律领域都具有与其他所有制经济平等的法律地位。纵观《中华人民共和国中外合资经营企业法》 《中华人民共和国公司法》 （以下简称《公司法》）等一系列法律的“立改废释”，各种企业的法律地位已经基本不受所有制形式的影响。时至今日，社会各界已经取得广泛共识，民营经济的生存发展不仅关乎企业家及从业人员的个体利益，也关乎社会公共利益。民营企业创造物质财富，满足人民群众物质需求，还依法纳税为国家财政收支稳定作出重要贡献。民营企业有效解决大量人口的就业和生活。民营企业具有创新、开放、活跃的特点，不断推动社会经济、科技文化的全面发展，已经成为推进中国式现代化的生力军。

（二）民营企业的平等发展

《民营经济促进法》第3条第3款规定，政府不仅要尊重民营企业的平等地位，还要保障民营企业享有平等的市场机会和发展权利。

首先，政府在制定经济发展政策时既要重视国有企业和外资企业，也要为民营企业提供平等机会。在市场准入、生产要素获取、竞争政策支持、监管措施等方面，政府应当向民营企业提供与国有企业、外资企业平等的发展机会。市场准入平等是机会平等和竞争平等的首要表现形式，是民营企业平等发展的核心诉求之一。当前，阻碍民营企业进入各类细分市场的制度壁垒趋于减少，但在电力、港口等部分特殊行业，还存在若干针对民营企业的准入障碍。党的二十届三中全会决定明确提出，基础设施竞争性领域、国家重大项目建设长效机制、国家重大技术攻关任务和国家重大科研基础设施四个领域向民营企业开放。

其次，政府在制定经济发展政策时既要扶持大型民营企业，也要重视向中小微民营企业提供平等发展机会。在融资支持、土地征用、人才引进等市场要素获取方面，中小微民营企业和大型民营企业、国有企业差距甚大。在政府政策、投资信息、信贷支持等信息获取方面，中小微民营企业也因企业规模差异处于市场弱势地位。政府在制定政策时应当充分考虑制定面向中小微民营企业的特殊扶持政策，保护中小微民营企业的生存发展权利，方能超越形式平等、符合实质平等的要求。

近年来，各级政府高度重视民营企业平等发展的制度构建。2019年10月，国务院通过的《优化营商环境条例》第6条第1款规定：“国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”2023年7月，《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，提出持续优化民营经济发展环境。2024年5月，国务院通过的《公平竞争审查条例》第8条规定了一系列禁止性举措，防止政府限制或者变相限制市场准入和退出。还有新近出台的《民营经济促进法》立足实践、回应关切，从公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任等方面作出了明确规定，着力为民营经济发展营造良好环境，为民营经济的健康发展提供法律保障。

（三）民营企业的同等保护

一是行政立法中的“同等保护”。除了执法上的同等保护，立法上的同等保护对于政府与民营企业的关系重构同样具有重要规范意义。我国各级政府拥有较为宽泛的行政立法权，国务院行政法规、国务院部门规章和地方政府规章是我国法律体系的重要组成部分，这些行政立法直接影响民营企业的生存、竞争与发展。我国出台的法律逐步消除了针对民营企业设定的各种显性或隐性的制度限制。在这种大背景下，行政立法层面也应清理对于民营企业设定的各种有形、无形限制，贯彻落实平等保护民营企业的精神。对于涉及民营企业权利义务的行政立法，各级政府必须严格依据宪法法律，切实遵循法律保留和法律优先的宪法原则。

二是执法中的“同等保护”。宪法法律规定政府应当给予民营企业同其他所有制企业平等的保护力度。各级行政机关必须将平等保护贯彻落实到行政许可、行政审批、信用评价、行政检查等各个环节，依照法律平等保护各类市场主体的产权和其他合法权益。即便面对民营企业与国有企业发生经济纠纷这类问题，政府也应当避免厚此薄彼，秉承依法、公开、妥当等原则要求解决纠纷。《民营经济促进法》第51条中专门规定：“对民营经济组织及其经营者违法行为的行政处罚应当按照与其他经济组织及其经营者同等原则实施。”这个“同等处罚”的规定，也是同等保护的内涵之一。

三、推动民营企业平等地位、平等发展和同等保护的三个支点

民营企业的平等地位、平等发展和同等保护，是构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求和长期追求，可以依托以下三个支点加以推进。

（一）承认民营企业享有宪法保障的基本权利

承认民营企业的宪法地位，是承认民营企业享有宪法保障的基本权利。承认民营企业同其他企业地位平等，是承认民营企业同其他企业一样也享有宪法保障的基本权利。

民营企业的基本权利可以分为两大类。一类是自由权，如企业经营自由和企业财产权。另一类是平等权，如权益保护平等、竞争平等和机会平等。从改革开放实践经验不难看出，平等权这一基本权利对于民营企业的存在和发展至关重要，是民营企业宪法地位的核心要义。正是在此意义上，党的二十届三中全会决定在阐述“完善市场经济基础制度”时，强调完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权，建立高效的知识产权综合管理体制。宪法保障民营企业享有平等权等基本权利，充分体现在各部法律的具体规定中。《中华人民共和国民法典》第206条第3款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”《中华人民共和国中小企业促进法》《公司法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》等法律均规定相关条文，保障民营企业在不同法律领域的平等权利，保障各类市场主体公平参与市场竞争，要求政府在市场监管、政府采购、招标投标等领域对民营企业一视同仁。2023年，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（十二）》，针对民营企业内部关键岗位人员因腐败侵害企业、企业家利益的行为，将原来只对国有公司、企业等相关人员适用的犯罪扩展适用至民营企业。相关罪名的完善优化体现了刑法对于民营企业的平等保护，政府部门应当依法执行和严格落实。

（二）构建公平竞争审查、备案审查与合宪性审查的联动机制

在我国法治体系中，公平竞争审查、备案审查和合宪性审查是三种现行有效的审查机制。2023年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》要求“坚决纠正和撤销违反宪法、法律的规范性文件”。2024年5月，国务院通过《公平竞争审查条例》，强调“国家加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。2024年7月，党的二十届三中全会作出决定，要求“完善合宪性审查、备案审查制度”。三种审查的层级、效力、对象、范围和标准都有差异，但可以形成既分工又合作的协同联动机制。构建三种审查相结合的联动机制，有助于为民营企业营造自由、包容、审慎、公开、公平、公正的法治环境。

在程序层面，对于一项政策措施可以联合启动公平竞争审查、备案审查和合宪性审查，确保政策措施同时符合公平竞争、合法性和合宪性要求。通过建立横跨三种审查机制的信息共享平台，确保相关审查机构能够及时获取相关文件和数据，提高审查的效率和针对性。

在实质层面，三种审查的联动机制应当围绕宪法平等原则细化具体审查标准。《民营经济促进法》第13条规定：“各级人民政府及其有关部门依照法定权限，在制定、实施政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、评优评先、人力资源等方面的政策措施时，平等对待民营经济组织。”应当将抽象的平等原则落实到上述具体领域当中，审查各项政策措施是否因为企业性质不同而差别对待，是否对民营企业施加不合理负担。对于政策措施规定的差别对待条款，行政机关应当根据具体领域的特殊情况，详细说明差别对待的目的和法律依据，防止出现针对民营企业的歧视性条款。

（三）依法区分民营企业和民营企业家的主体关系

“两个毫不动摇”要求“依法保护民营企业产权和企业家权益”，当中已经区分了民营企业的产权和民营企业家的权益。在此基础上，《民营经济促进法》第1条专门强调促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长。

一方面，民营企业和民营企业家关系紧密，在经济活动中往往存在一荣俱荣、一损俱损的关系。民营企业的生存发展离不开民营企业家的奋斗拼搏，离不开法定代表人、股东、董事、监事、高级管理人员的勤勉尽责。

另一方面，民营企业和民营企业家具有独立的宪法和法律地位。在宪法上，民营企业的基本权利独立于民营企业家的基本权利。在法律上，民营企业和民营企业家通常具有相互独立的法律地位，二者的权利义务不应笼统混为一谈。党的二十届三中全会决定进一步要求“支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控”。

各级政府和相关部门应当根据宪法法律区分民营经济活动中的个人与组织，既重视保护民营企业的财产权益，也重视保护民营企业家的个人权益，根据二者异同和具体关系采取差异化的制度措施。行政机关在监管民营企业时，不能因为民营企业的所有制形式而忽视监管，应当重视通过教育、引导、鼓励等多元方式完善民营企业治理结构和管理制度，强化民营企业内部腐败的治理力度，帮助民营企业便利获得司法保护。同时，应当厘清经济纠纷与经济犯罪的界限，改变“先刑后民”的思维定式，慎重对企业家和相关人员采取强监管措施，禁止以刑事手段插手企业之间的经济纠纷。行政机关应当厘清民营企业的所有者与投资者、管理者及工作人员的实际关系，严格区分企业责任与经营参与者责任，厘清企业、企业主和企业工作人员违法犯罪的界限。

综上，宪法规定的平等原则应当贯通民营经济整个活动领域，辐射民营经济所有发展环节，实现平等地位、平等发展、同等保护的有机统一。其中，平等地位是前提，平等发展是核心，同等保护是底线。这种“全过程经济平等”强调平等的全过程覆盖、全领域贯通，体现了宪法平等原则的系统性和整体性，是社会主义市场经济条件下实现不同所有制经济共同发展的必然要求，也是推动经济高质量发展的重要制度性安排。

本文系中国社会科学院重大创新项目“行政执法体制机制改革研究”（编号：2024YZD011）阶段性成果

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员刘志鑫，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第6期）

（责任编辑：王凯伦）