法治轨道上的政府与市场之三

构建高水平社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系至关重要，这不仅是经济体制改革的核心议题，更是推动经济高质量发展的关键所在。党的二十届三中全会强调，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。统筹有效市场和有为政府的关系，构建亲清统一的新型政商关系，推动经济高质量发展。

2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过关于修改《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的决定，自2025年6月1日起正式施行。这是自2018年制定出台《监察法》以来的首次修正，为进一步推动纪检监察工作高质量发展，持续深化反腐败斗争，健全集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，完善了相应的顶层设计。其所蕴含的监察工作规范化、法治化、正规化的意旨，对保护涉案企业及经营者的合法权益提出了新要求。

一、新《监察法》促进监察工作规范化、法治化、正规化

作为对国家监察工作起统领性和基础性作用的反腐败国家立法，《监察法》的此次修正始终贯穿着促进监察工作规范化、法治化、正规化这一鲜明立场。国家监察委员会主任刘金国在《关于〈中华人民共和国监察法（修正草案）〉的说明》中提到，此次《监察法》的修正遵循坚持正确政治方向、坚持问题导向、坚持系统观念的基本原则，是深入贯彻党的二十大和党的二十届三中全会决策部署的必然要求，是巩固拓展国家监察体制改革成果的重要举措，是解决新形势下监察工作中突出问题的现实需要，也是推进监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证。修改的内容主要集中在完善有关监察派驻的规定、授予监察机关必要的监察措施、完善监察程序、充实反腐败国际合作相关规定和强化监察机关自身建设5个方面。旨在通过进一步健全运行程序、完善内控机制、严格责任追究，确保各项监察活动始终在法治的轨道上运行，确保监察权始终在规范、正规的路径上行使。《监察法》集实体法、程序法、组织法于一身，其规范化、法治化、正规化的理论品格在这三方面得以体现。

（一）从《监察法》作为实体法的角度看

从实体法的角度看，《监察法》新增了强制到案、责令候查和管护3项监察强制措施。增设强制到案措施，赋予监察机关在特定案件中对涉嫌严重职务违法或犯罪的被调查人实施强制到案的权力，旨在有效应对监察实践中部分被调查人经通知后拒不主动到案的困境；增设责令候查措施，针对未被采取留置措施的被调查人，弥补了现行监察制度在监督管理方面的不足，既能够对被调查人形成有效的约束和监督，促使其积极配合监察调查，又能在一定程度上减少留置措施的适用频率，平衡了监察执法的刚性与柔性；增设管护措施，赋予监察机关在紧急情况下对自动投案或交代有关问题的涉嫌严重职务违法或犯罪人员进行管护的权力，防止被调查人在特殊情况下出现意外或对案件调查造成不利影响，体现了监察机关对被调查人员生命安全和身体健康的高度负责。这3项监察措施的行使，推动监察机关办案更加规范，也更加符合反腐败斗争的正规化要求。

（二）从《监察法》作为程序法的角度看

从程序法的角度看，新《监察法》将程序公正、程序正义作为修改的核心价值之一。比如，完善留置期限制度、审批流程和适用条件，突出审理程序的审核与监督作用；在第5章“监察程序”中新增“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”“严禁以暴力方式收集证据”的规定，确保监察机关及监察人员依法、依程序履行职责；对新增的强制到案、责令候查和管护3项监察强制措施，在第46条中规定了相应的时限、审批流程等行使程序，确保权力的规制程序始终与权力的行使同步，等等。

（三）从《监察法》作为组织法的角度看

从组织法的角度看，新《监察法》细化派驻、派出相关规定，并创设监察再派出制度，这种自上而下的组织布局，确保了监察工作的统一领导与协调推进，有利于提升派驻、派出的监察效能，推动横向到边、纵向到底、分工协作的监察全覆盖体系更加健全，有序的监察组织体系保障了监察工作的规范开展。

二、加强保障企业合法权益是监察工作规范化、法治化、正规化的题中之义

在此次《监察法》所有修改内容中，关于加强保障企业合法权益的内容成为一大亮点。在《监察法》第43条第3款新增加强保障企业合法权益的规定：“监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响。”同时，配套修改了权利救济、处理处置相关的法条，第69条新增了涉企被调查人及其近亲属、利害关系人有权申诉的情形：“利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的”；第74条新增了对监察机关负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理的情形：“利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的。”这是继《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第271条对保护企业及经营者合法权益进行规定之后，首次在法律层面将企业及企业家合法权益的保障直接明确地写进法条之中。3处法条相辅相成、相得益彰，充分表明在过往的基础上，《监察法》对企业及企业家合法权益的保护将更加突出、更加有力。

（一）明确权益保护

新《监察法》明确监察机关及其工作人员保护企业及经营者合法权益的作为义务和不作为义务。保护公民和企业的合法权益，是现代法治的核心内涵之一。对于企业而言，新《监察法》第43条新增第3款明确了企业的产权和自主经营权两类权利，均属于监察机关及其工作人员在履职过程中必须保护的对象。这是从作为的角度赋予监察机关及工作人员的义务，强化了对企业的动产、不动产、知识产权等一系列产权，以及正常的生产经营活动的保护，确保企业不会因监察活动受到不必要的影响。同时，明确了对企业非法干扰的禁止性规定，这是从不作为的角度赋予的义务。对于需要协助调查的企业经营者而言，监察机关及工作人员也负有保护企业经营者合法权益的作为义务、避免或尽量减少影响的不作为义务。第43条新增第3款的规定，规范了监察机关及工作人员在涉企监察活动中的行为，要求其既要有效发挥监督调查处置的职能，又要避免因对企业采取相关监察措施而产生不必要的影响，在查办案件与保护权利之间寻求平衡，为企业及经营者营造法治化的监察环境。

（二）完善追责机制

新《监察法》明确了被调查人及其近亲属、利害关系人的申诉权利，以及对监察机关及其工作人员侵害权利行为的追责机制。权利救济是现代法治的一项重要原则，没有真正的救济便没有真实的权利。新《监察法》第69条的规定与第43条新增第3款的规定相互呼应，涵盖了企业的经营自主权和企业经营者合法权益的申诉救济，对于企业的产权受侵害的救济则已经包含在第69条规定的“查封、扣押、冻结与案件无关或者明显超出涉案范围的财物”的情形之中。追责机制的建立是保护权利的另一项重要措施，对执法者而言，若无相应的法律不利后果，保护权利的职责容易落空。《监察法》第74条新增规定“利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的”，将涉企监察工作中的侵害权利行为作为构成滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊犯罪的违法行为之一，除了按照监察工作的规定进行处理外，涉嫌犯罪的也与刑事责任追究相挂钩，强化了对监察权的管制和约束，能够有效防止“灯下黑”，做到监督别人首先监管好自己。

（三）规范涉企监察

规范涉企监察行为，与党中央促进民营企业、非公有制经济健康发展的精神高度一致。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“民营企业和民营企业家是我们自己人”的重要论断，对民营经济“两个毫不动摇”“两个健康”作出了新的阐释，即“我们必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”“非公有制经济要健康发展，前提是非公有制经济人士要健康成长”，并领导制定了《中华人民共和国民营经济促进法》（其中专设“权益保护”一章）。可以说，新《监察法》的修正内容与党中央决策部署一脉相承。对此，习近平总书记指出：“纪检监察机关在履行职责过程中，有时需要企业经营者协助调查，这种情况下，要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营。对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理，让企业家卸下思想包袱，轻装前进。”因此，只有坚决贯彻落实中央精神，促进监察工作规范化、法治化、正规化，才能避免出现侵害企业产权和经营自主权以及经营者人身财产安全的错案冤案。

三、涉企监察工作规范化、法治化、正规化的实践面向

在实践中，监察机关及其工作人员开展涉企监察活动时，应严格按照新《监察法》所提出的规范要求进行，坚持严格限权、规范用权的理念，让监察权始终在制度的笼子里运行。

（一）监察工作应严格遵循比例原则

比例原则是现代行政的一项重要原则，要求执法者要充分考虑目的和手段的关系，在必要的限度内行使权力，不能超越实现目的所必需的范畴。在党统一领导下的所有行使国家公权力的机关，都属于广义政府范畴，遵守比例原则是必然要求。对监察工作而言，遵循比例原则并不意味着束缚监督调查处置的手脚，而是将监察权的行使置于合理、适度的范围之内。首先，应遵循适当性原则，即监察机关及其工作人员采取监察措施应以是否实现办案目的为限，采取讯问、询问、强制到案、责令候查、管护、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，特别是涉及企业财产的查封、扣押、冻结措施不得与案件无关，并在符合解除条件时及时解除调查措施。对于涉案的企业及经营者必须采取监察措施的，则应严格履行报批程序，慎重采取、严格适用相关措施，并依法出具和送达法律文书。其次，应遵循必要性原则，即监察机关及工作人员在所有能实现监察目的的措施中，选择对企业及经营者影响最小的措施。如在符合条件的情况下，可以采取责令候查措施的，尽量不采取留置措施，对企业财产可以不采取查封、扣押的，尽量不采取，以维护企业的正常运行。最后，应遵循均衡性原则，监察措施的采取应当充分考虑企业及其经营者的涉案关联性、涉案程度、紧急程度等因素，不得明显超出涉案范围，对企业及经营者作为监察对象应从严把握，不得随意扩大调查对象的范围。

（二）监察工作应遵循政治效果、纪法效果、社会效果相统一的原则

政治效果、纪法效果、社会效果相统一是监察工作的一项重要要求，也是《监察法实施条例》第4条的规范内容。在三个效果当中，实现社会效果是目的，其评价标准在于是否坚持以人民为中心的工作导向，是否切实维护人民群众的切身利益。对企业及经营者而言，监察机关应建立涉企风险评估机制，对于需要采取的监察措施对企业经营可能造成的后果应分阶段进行分析，将监督、调查、处置不同阶段的监察措施对企业正常经营生产的影响降到最小，企业及相关员工的利益得到最大化保障。在采取具体的监察措施时，《监察法实施条例》第271条第2款规定：“查封企业厂房、机器设备等生产资料，企业继续使用对该财产价值无重大影响的，可以允许其使用。对于正在运营或者正在用于科技创新、产品研发的设备和技术资料等，一般不予查封、扣押，确需调取违法犯罪证据的，可以采取拍照、复制等方式。”这明确了只有在达到对案件形成重大影响的高标准条件下，才不得允许企业继续使用生产资料，同时对于符合条件的设备和技术资料不予查封扣押、采取改变调取证据方式进行调查，这无疑为企业的持续创收创造了良好的条件。涉案企业的产权和经营得到了最大化的保护，各项监察活动的开展必然得到企业及员工的支持，处置的结果对社会公众既有正面的引导作用，也有积极的教育功能，良好的社会效果会支撑政治效果、纪法效果的实现。

（三）监察队伍应加强自我约束

监察队伍的素质水平，是影响新《监察法》涉企修订条款能否落实的重要因素，也是平衡监察工作和保护企业及经营者合法权益的一个突出影响因素。新《监察法》第65条对此作出了明确规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。”习近平总书记指出：“纪检监察队伍必须以更高的标准、更严的纪律要求自己，锤炼过硬的思想作风、能力素质，以党性立身做事，刚正不阿、秉公执纪、谨慎用权，不断提高自身免疫力，主动接受党内和社会各方面的监督，始终做党和人民的忠诚卫士。”

纪检监察队伍作为党的“纪律部队”，要实现监察工作的规范化、法治化、正规化，除了在监察执法的过程中对涉企的相关监察活动提出要求外，对监察队伍自身也应加大管理和约束的力度。例如，在思想领域，应按照《干部教育培训工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》的要求，对监察队伍强化涉企法律法规的学习培训。特别是结合新《监察法》第74条将“利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的”列为涉企监察工作领导人员和直接责任人员需要承担法律责任的情形之一，进行深入阐释。进而发挥出《监察法》的教育和引导功能，推动监察干部在思想上牢固树立监督者更要自觉接受监督的意识。应强化以责任为导向的工作机制，这种责任有积极责任和消极责任两个层面。保护企业合法权益不仅是监察机关及工作人员应当做的分内之事，即是一种积极责任；对企业合法权益的非法侵害必须承担相应的法律上、政治上的不利后果，即是一种消极责任。只有监察队伍强化了自我革命、自我约束，监察工作规范化、法治化、正规化的目标才具备实现的基础。

监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，在涉企监察工作中应秉持有所为、有所不为的理念，在查办案件的同时，也应注重保护好企业及经营者的合法权益，以此实现监察工作和权利保护的平衡。新《监察法》第43条、第69条、第74条内容的修正，为监察机关及工作人员如何保护涉案企业及经营者合法权益提出了明确的规范要求。未来应制定涉企监察工作的实施细则，进一步细化涉案企业及经营者合法权益保护的范围、流程、时限、救济等内容，使监察工作规范化、法治化、正规化开展，用制度约束监察机关及工作人员，实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一。

（作者系清华大学法学院博士研究生，中国法学会法律文书学研究会理事、北京传家律师事务所主任陈然，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第6期）

（责任编辑：王凯伦）