法治轨道上的政府与市场之四

构建高水平社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系至关重要，这不仅是经济体制改革的核心议题，更是推动经济高质量发展的关键所在。党的二十届三中全会强调，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。统筹有效市场和有为政府的关系，构建亲清统一的新型政商关系，推动经济高质量发展。

行政检查是行政执法主体履行行政管理职责的重要方式，对引导规范企业合法经营、预防纠正违法行为具有重要作用。当前存在的不规范检查、过度检查等问题，有的属于法律适用错误问题，有的属于执法程序不规范问题，有的属于行政执法人员行为不当问题。只有对行政执法工作涉及的制度、机制、主体、权限、程序、结果和法律责任等进行全要素监督，落实严格规范公正文明执法各项要求，才能维护社会主义市场经济秩序，增强企业自主健康发展法治保障。

一、企业自主经营和政府监管的两难命题

企业是最常见、最活跃的市场经济主体，尊重其自主经营是市场经济的基本运行规则。企业的自主经营有助于激发市场活力、促进创新和提高效率。政府应尊重企业的自主经营权，不干预企业的正常经营活动，通过优化营商环境、提供政策支持和加强监管等方式来促进企业健康发展。

政府依据法律法规对企业的经营活动进行监管，确保企业遵守国家法律法规和行业规范，维护市场秩序和公平竞争是其法定职责。但有些地方存在政府该管的不管、不该管的乱管的现象。政府监管和企业自主经营之间存在“一管就死、一放就乱”的矛盾较突出。

所谓“一管就死”是指一旦对特定领域严格管理，就会极大地削弱相关领域产品和服务的供给数量，严重损害企业活力，导致相关领域呈现供给不足、创新乏力和发展停滞的状况，企业和群众要求政府简政放权的呼声不断。在实践中，“一管就死”有两个衍生的具体表现。一是“层层加码”，即自上而下不断增加严格管理的“从严”属性，甚至在法律法规之外设定更高标准，超出法律法规允许的范围新设义务、贬损权利。二是“一刀切”，即不考虑具体情况机械地适用法律和政策标准，导致处置结果不符合常识、常理、常情。

所谓“一放就乱”是指一旦放手发展某个产业，就可能使得某个产业出现一拥而上、鱼龙混杂的局面，导致相关产品和服务质量得不到保障、乱象丛生，消费者权益频频遭受侵害，甚至各类诈骗活动盛行。在实践中，“一放就乱”也有两个衍生的具体表现。一是“放手不管”，即为了鼓励某项事业的发展，对其过程中违反公序良俗，明显侵犯群众人身权、财产权的现象没有尽到监管责任。二是“以罚代管”，甚至“鼓励式处罚”。如何化解“一管就死、不管就乱”的怪圈，是我国国家治理中的重要课题。

政府监管的一个重要方式就是行政检查。近年来，企业普遍反映频繁的行政检查给企业带来了沉重的迎检负担。检查主体多、内容多、频次多、标准不统一等问题影响了企业的正常运营和健康发展。因此，应高度重视规范涉企执法行为，优化营商环境，减轻企业负担，保护企业合法权益。

二、关于涉企行政检查的法律依据

目前有一部法律、两部行政法规涉及行政检查的相关内容，分别是《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）第52条第2款、《优化营商环境条例》第54条以及《中华人民共和国外商投资法实施条例》第24条。《优化营商环境条例》第54条规定，国家推行“双随机、一公开”监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序；对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题，应当有针对性地进行检查并依法依规处理。

2024年12月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》（以下简称《意见》），旨在严格规范涉企行政检查，坚决遏制乱检查，切实减轻企业负担。《意见》说明了行政检查是“行政执法主体履行行政管理职责的重要方式”，但没有给“行政检查”下明确的定义。司法部办公厅就该《意见》的有关问题解答中明确：行政检查是指行政执法主体为履行行政管理职责，对企业遵守法律、法规、规章和执行有关行政决定、命令的情况进行巡查、核验的活动，是行政许可、行政处罚、行政强制、行政备案、行政征收征用、行政给付等行政行为的过程性行为，对行政机关了解法律制度实施情况、有效实施行政管理具有重要作用。《意见》规定了日常检查、个案检查和专项检查。日常检查是行政执法主体依据法律规范的要求，对不特定检查对象或者不特定事项实施的检查。个案检查是根据投诉举报、转办交办、数据监测、企业申请等实施的检查，实际是有线索可查的检查。专项检查是针对某一地区、领域的突出问题，履行批准、备案、公布程序，部署本地区或者本系统行政执法主体实施的检查。行政执法主体基于隶属关系对所属企业进行的督促检查，以及基于国有资产监督管理关系对所监管企业进行的督促检查，不是行政检查。

三、严格规范涉企行政检查

2024年12月23日召开的国务院常务会议指出，涉企行政检查初衷是为了规范和引导企业依法经营。但实践中一些地方和部门涉企行政检查乱作为问题时有发生，影响企业正常生产经营和营商环境改善，故应严格予以规范。

（一）涉企行政检查对象

涉企行政检查所涉“企业”包括哪些？根据《中华人民共和国民法典》第76条、第78条、第87条的规定，企业包括有限责任公司、股份有限公司、个人独资企业和其他企业等，不包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。同时，根据《意见》“坚决遏制乱检查”“进一步优化营商环境”的精神，对个体工商户、个人合伙、农民专业合作社等经营主体的行政检查参照《意见》规定严格规范。

（二）行政检查方式

行政检查方式一般有查看、了解、调查等。有学者总结出行政检查方式有16种，包括询问、查问、盘问、查阅、查看、查验、抽查、核查、复查、检验、检疫、年检、验收、验放、验证、勘测等；部分学者把鉴定、登记、统计也纳入了行政监督检查。

《意见》实际将行政检查分为现场检查与非现场（非接触）检查。入企检查属于现场检查；而书面审查、数据监测等，应该属于非现场（非接触）检查。《意见》中还出现“应企业申请”的检查。这说明，除了主流观点认定的单方强制性检查，还存在任意性检查——行政机关依据被检查人自愿申请实施检查。

针对当前行政检查事项多、频次高、随意性大，以及任性检查、运动式检查、以各种名义变相检查等突出问题，应当加强依法行政，确保行政检查于法有据、严格规范、公正文明、精准高效，进一步优化营商环境。《意见》强调，要着眼于稳定市场预期，着眼于提高依法行政水平，严格规范涉企行政检查，合理设置频度、妥善把握力度、着力提升精准度，努力做到既不缺位，也不越位；要明确行政检查主体，清理公布行政检查事项，从源头上遏制乱检查；要合理确定检查方式，严格检查标准和程序，加强行政检查执法监督，减少入企检查频次，杜绝随意检查；要把规范行政检查作为规范涉企执法专项行动的重要内容，及时解决企业反映强烈的突出问题，加大对乱检查的查处力度，严肃责任追究。

（三）涉企行政检查“五个严禁”“八个不得”

2024年12月23日召开的国务院常务会议强调，涉企行政检查要做到“五个严禁”“八个不得”。严禁逐利检查，不得接受被检查企业的任何馈赠、报酬、福利待遇，不得参加被检查企业提供的宴请、娱乐、旅游等活动，不得由被检查企业支付消费开支或者将检查费用转嫁给企业，不得强制企业接受指定的中介机构提供服务。严禁干扰企业正常生产经营，不得刻意要求法定代表人到场。严禁任性处罚企业，不得乱查封、乱扣押、乱冻结、动辄责令停产停业。严禁下达检查指标，不得将考核考评、预算项目绩效与检查频次、罚款数额挂钩。严禁变相检查，不得以观摩、督导、考察等名义行检查之实。

“五个严禁”“八个不得”直指当前行政检查的痛点，展现了党中央对保护企业发展、创造良好营商环境的决心。

（四）根除“一刀切”式的专项执法

2019年8月29日，生态环境部组织调查组赴山东省临沂市开展明察暗访。发现临沂市兰山区大气污染治理工作平时不作为，等到要考核问责时急功近利搞“一刀切”，辖区部分街镇餐饮企业大面积停业，400余家板材企业被迫集中停产，25家货运停车场除1家兼顾公交车停放而正常运营外，其余全部停业整顿，严重影响当地人民群众生产生活，社会影响恶劣，群众反映强烈。

生态环境部为此发布《临沂市兰山区及部分街镇急功近利搞环保“一刀切”问题》通报，指出：平时不作为、急时“一刀切”是典型的形式主义、官僚主义的表现，既损害党和政府的形象、公信力和合法合规企业正当权益，也危害生态环保工作的正常开展，违背生态环保工作的初心和使命。

每次发生重大事故，全国范围内往往会掀起轰轰烈烈的消防大检查。这种“一人生病，大家吃药”的运动式执法，很难从根本上解决问题。专项检查要符合监管的客观需要，经评估确需部署的，要严格控制专项检查的范围、内容和时限等，坚决杜绝全覆盖、无差别检查。“一刀切”的运动式检查，表面上提高了安全标准，但实际效果往往适得其反。长此以往，基层单位和个人的负担加重，安全管理工作流于形式主义。故应认真反思现行的做法，真正做到防患于未然。

（五）规范行政检查流程，减少执法随意性

涉企行政执法工作面广量大，一头连着政府、一头连着企业，直接关系企业和市场对党和政府的信任、对法治的信心。

1.日常检查。政府相关部门定期或不定期地对企业进行日常检查，了解企业的环境保护状况、安全生产情况等。这些检查有助于及时发现和纠正企业的违法违规行为。《意见》强调实施行政检查前，要制定检查方案并报行政执法主体负责人批准，不得仅由内设机构负责人批准。实施行政检查时，要出具行政检查通知书。加快推行“扫码入企”，将行政检查主体、人员、内容、结果等数据实时上传至信息系统。执法人员要主动出示执法证件，严禁以其他证件代替执法证件实施行政检查；人民警察要出示人民警察证件。除法律另有规定外，执法人员不得少于两人。入企检查要制作现场检查笔录，必要时进行音像记录。行政检查结束后，要将行政检查结果及时告知企业。

2.专项检查。针对特定行业、特定问题或特定事件，政府会组织专项检查。例如，针对食品安全、环境保护、安全生产等领域的专项检查，以确保企业在这些关键领域的合规性。《意见》强调专项检查要符合监管的客观需要，经评估确需部署的，要严格控制专项检查的范围、内容和时限等，坚决杜绝全覆盖、无差别检查。专项检查要实行年度数量控制，事先拟订检查计划，经县级以上政府或者实行垂直管理的上一级行政机关批准后按照规定备案，并向社会公布。检查事项涉及两个以上部门的，有关主管部门要联合拟订检查计划，避免多头、重复部署。因潜在风险大、可能造成严重不良后果，确需紧急部署专项检查的，要及时修改检查计划并备案。专项检查要严格按照行政检查的标准、程序实施，务求实效，防止“走过场”。

3.联合检查。政府相关部门最好开展联合检查，避免多头检查、重复检查。通过整合检查资源，提高检查效率，减轻企业负担。《意见》强调大力推进精准检查，防止重复检查、多头检查。能合并实施行政检查的，不得重复检查；能联合实施行政检查的，不得多头检查；能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查。严控入企检查人员数量，优化“综合查一次”“双随机、一公开”抽查，推行简单事项“一表通查”。除有法定依据外，不得将入企检查作为行政许可、行政给付等行政行为的前提条件。

《意见》规定了行政检查普通程序为：制定检查方案并报批—出具行政检查通知书—出示执法证件—制作现场检查笔录—检查结果告知。

习近平总书记指出，要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。中央经济工作会议专门部署开展规范涉企执法专项行动。国务院常务会议提出要把规范行政检查作为规范涉企执法专项行动的重要内容。2024年以来，国家层面多次强调要规范涉企执法，改进执法行为，降低企业负担，提高执法透明度和规范化水平，为企业营造良好的营商环境。这样的背景下，国务院办公厅印发《意见》，首次在国家层面对涉企行政检查作出全面系统规定，以规范涉企检查为抓手，着力解决检查事项多、频次高、随意性大，以及任性检查、运动式检查、以各种名义变相检查等企业反映的痛点问题。确保行政检查于法有据、严格规范、公正文明、精准高效，杜绝随意检查，减轻企业负担，进一步优化营商环境。随着《民营经济促进法》的施行，统筹推进配套法规制度制定，协调推动各项支持保障举措落实落细，增强法律规范的系统性、整体性、协同性、时效性，一定能够确保法律正确有效实施，持续优化营商环境，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。

（作者系广东金唐律师事务所政府法律事务部主任王学堂，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第6期）

（责任编辑：王凯伦）