作者：陕西省宝鸡市司法局宣传科 齐连草 康玮

 

    2009年6月25日，国务院新闻办举行发布会，正式发布了《关中―天水经济区发展规划》。《规划》提出，将把关中—天水经济区打造成为“全国内陆型经济开发开放的战略高地”。关中―天水经济区是《国家西部大开发“十一五”规划》中确定的西部大开发三大重点经济区之一。规划范围包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛部分县和甘肃省天水所辖行政区域，面积7.98万平方公里。直接辐射区域包括陕西省陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃省的平凉、庆阳和陇南地区。该经济区地处亚欧大陆桥中心，处于承东启西、连接南北的战略要地，跨黄河、长江两大水系，是我国西北天然林最集中的区域，也是国内生物多样性分布的区域之一，具有南雄北秀的独特自然景观，不仅具有重要的战略、经济、政治地位，其生态环境的保护与修复对经济区的发展乃至整个中国生态环境保护与建设都具有重要的影响。笔者将从生态和环境保护入手,探讨在区域经济发展过程中生态环境法律保护与建设的必然性和重要性。生态环境保护和区域经济增长是区域经济发展的两大核心内容,而在经济发展的过程中往往伴随着生态环境的破坏,这就要求在关中—天水区域经济发展的过程中,必须做到生态保护和经济的同步发展,通过完善生态立法、调整产业结构、完善区域生态环境法律保护体系,走一条全面协调可持续发展之路。

 

    一、关中—天水经济区域生态和环境法律保护概述

 

    （一）关中—天水经济区域生态和环境现状

 

    关中—天水经济区位于我国的西部地区，面积7.98万平方公里，总人口约2845万人，该地区自然资源较丰富，多为能源型工业，生态破坏、环境污染比较严重。区域内自然灾害较频繁，河流污染较严重。经过多年的无节制开发，生态环境遭到了不断恶化和过度开采，野生动植物种群数量急剧减少，一些濒危的野生动植物正在面临灭绝。随着经济区经济的高速发展，工业生产导致产生大量的三废物质，而该地区工业废物的处理能力不高，导致大气、土壤、水域的污染程度加剧。

 

   （二）关中—天水经济区域生态和环境法律保护的必要性

 

    环境和生态环境是人类社会赖以生存和发展的基础，环境和生态环境的优劣又会促进和制约人类社会发展和前进的步伐。人类社会为了保持自身的可持续发展，必须保持生态环境的可持续利用，在发展经济和提高人民生活水平的同时，必须加强环境保护的投入，更加细心地呵护人类赖以生存的环境，达到人与环境的协调与和谐。环境保护法律的立法宗旨就是以保护生态环境、实现可持续性发展为目的，反映生态规律，调整人们在开发、利用、保护和治理自然资源、自然环境中发生的社会关系，从而促进经济可持续性发展。关中—天水经济区的确定，将会极大加强区域内的生产、生活交流活动，而该区域的生态环境和经济发展的特点，决定了在该区域经济交流频繁的同时，必然会加大生态环境的负担，从而反过来制约经济的发展。因此加大对关中—天水经济区域生态和环境法律保护，对于生态环境保护本身和与之休戚相关的经济发展具有不可替代的作用。

 

    二、关中—天水经济区域生态和环境保护存在的问题

   

    （一）经济发展与环境保护的矛盾凸现

 

    关中—天水经济区域地处我国西部地区，经济发展相对缓慢，工作重心和重点就是集中精力搞经济，但由于区域环境、资源和工农业发展特点，多是发展重能耗、高污染产业，导致要发展经济就必然要破坏和污染环境；要保护环境，就必然要降低经济发展速度，这一对矛盾几乎到了不可调和的地步，特别是较贫困地区，由于资金、技术等原因，经济发展无不带来环境的严重恶化。

 

    （二）发展经济的需求压倒了提高环境质量的需求

 

    关中—天水经济区相较东部发达地区，人均国民收入较低，以农民、工人为主体的多数群众收入水平还不高，其摆脱贫困提高家庭物质生活水平的欲望十分强烈，对环境质量的要求相对较低。他们往往选择牺牲环境增加收入的道路，对环境污染和破坏的忍耐性特强，发展经济积极性很高，而保护环境的积极性很低（除非环境污染和破坏已经使他们无法生存下去）。尤其在农村地区，许多农民往往成为破坏农业生态环境的主体。在实践中，当经济发展与环境保护发生矛盾时往往选择牺牲环境发展经济的道路。实际工作中出现“重经济，轻环保”的现象就是这种选择的真实反映。

 

    （三）政府对生态和环境保护的主体责任认识不到位

 

    在我国环境保护虽然说是基本国策，但经济建设是党在社会主义初级阶段的中心工作，发展是硬道理。环境保护的主要责任在于地方政府，而地方政府因为缺乏保护环境的积极性，再加上受经济利益驱动，往往无法尽到自己的责任。环境作为一种公共物品，只能由政府来提供保护，而我国各级地方政府都直接参与经济活动，发展是主要职责，经济的增长速度也是考察各级政府官员的主要指标，这就使得各级政府往往倾向于为了经济发展而容忍、袒护、甚至支持经济发展中污染、破坏环境的行为，有些地方政府为了经济发展还直接从事一些破坏环境的活动，例如在招商引资中，由于区域环境所限，多为高能耗、污染性企业。

 

    （四）现有的环境法律制度不适应当前环境保护工作的需要

 

    一是我国虽己形成比较完善的环境资源法律体系，但这些法律法规大都是在计划经济体制下制定的，在市场经济体制下实施，与实际情况还有差距，导致执法难度增大、可操作性差。

    二是生态和环境问题属于超区域的问题，环境污染物的扩散和形象不受行政区域的限制，而现行的法律都是对统一的环境实行分割管理，按行政区域划分环境保护范围，使得跨行政区域的环境污染和破坏的防治工作分片治理，缺乏全面有效地控制，甚至在有些地方存在空洞。

    三是环境执法力度不强，环保部门缺乏权威，环境行政管理缺少有效的法律监督。

    四是环境污染的诉讼制度存在局限，我国现行的民事、行政诉讼法规定了提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的单位或个人，而环境生态违法往往没有直接的利害关系人，或者涉及的是不特定的人群，导致环境生态违法案件得不到有效的处理，受害人群得不到适当的赔偿。加之，我国民事责任追究普遍采取的是补偿性原则，对环境违法的往往只能计算其造成的实际发生的直接损失，而环境违法损害的结果往往是长期性、甚至是永久性地毁坏，而且表现出来的时间也具有渐进性，损失不便于计算，难以得到有效的赔偿。

 

    三、完善关中—天水经济区域生态和环境法律保护的建议

 

    要想使关中—天水经济区域生态环境建设得到良性的循环。促进整个地区生态环境与经济的可持续性发展，就必须从法律层面强调改善生态环境保护法的“生态化”，体现“与时俱进、开拓创新”，更新生态环境保护理念，加速环境保护法律、相关制度的修改和衔接，加强区域间环境保护法律合作。

 

   （一）转变环境立法理念，完善现有生态环境保护法律制度

 

    加强环境宣传教育，提升公众的环境意识和法律观念。国民的生态、环境意识由于受到教育程度、经济利益驱动等因素的制约，存在一定的局限性，需要政府加以正确的宣传和引导。要树立可持续性发展的价值理念，提高人们的环保意识，在污染治理方面破除先污染后治理的思想，确立以预防为主；在资源保护方面，树立整体资源环境观，用整体区域的观点去看待自然资源各个要素之间的关系。鉴于关中——天水发展的战略重要性意义和该区域生态、环境的特殊性，应当考虑制定区域性环境法律制度，在区域性立法中除应当坚持国家立法的一般性原则外，还应针对区域内的环境特点，坚持以下原则：（1）尊重和体现生态规律的原则；（2）以可持续发展为导向的原则；（3）环境与自然资源保护优先的原则；（4）合理利用自然资源、提高产能效率的原则；（5）运用经济手段保护环境的原则；（6）便于操作、执行的原则。其次要健全和完善现有环境保护法、特别是地方性法规、政策。完善生态环境法律责任追究机制、建立生态环境公益诉讼制度。

 

    （二）引入市场机制，发挥经济手段作用

 

    基于关中——天水经济发展相对滞后的现状，决定了现阶段的该区域经济发展的中心地位不可动摇，因此也决定了该区域的生态环境保护必须充分运用经济手段，在环境保护中积极利用经济手段，不仅可以促进企事业单位的污染防治和环境保护，而且能有效地降低行政管理的财务和技术负担，弥补我国目前的环境法以行政“命令一控制”手段为主的缺陷。要“运用经济手段保护环境，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境的研究，并试行将自然资源与环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”。要发挥政府作为生态环境保护的主体的责任，政府应当加大资金方面的投入开发先进环保技术，投资建设生态环境公益设施。发展优质高产高效农业；转变工业增长方式，调整产业结构，加快能源、化工、矿业等传统工业技术改造，大力发展新型产业；大力倡导生态旅游。政府要提供优惠政策，吸引企业参与生态环境保护项目建设，多渠道筹措环保资金，实现投资社会化、多元化。

  

   （三）健全生态环境法律保障机制

 

    1、加强行政执法。区域可持续发展营造一个良好的法制环境和法治秩序。对于市场经济发展相对滞后地区而言，政府主导的色彩比较浓厚。所以，加强法律的实施，首先要抓住行政执法这个重点。各级行政执法部门，一定要牢固树立依法行政的观念，严格依法行政。要建立健全行政执法机构，加强行政执法队伍，提高行政执法人员的素质。健全行政执法制度，促进执法程序化、规范化，不断提高执法效益和效率。

    2、加大司法力度。加强司法机关对区域可持续开发的保护。严格和公正的司法对区域地区环境法制建设是极为重要的，只有司法机关依法行使审判权和检察权，才会形成区域统一市场和法治秩序。因此，要健全司法机关处理区域开发案件的机制，促进严格、公正司法。对区域内部不同行政地区出现的环境织纷，坚持执行法律与执行政策相统一的原则，摆正政策与法律的关系。克服地方和部门保护主义，做到诉讼程序公正、实体裁判公正、裁判执行公正、执法形象公正。

    3、加强法律服务。法律服务是法律实施的一个重要组成部分，建立环境法律机构，发展环境法律咨询服务业，健全环境法律服务制度，拓宽环境法律服务的领域和渠道，提高环境法律服务的效益和水平。寓法律教育于各项服务之中，通过为公众提供法律服务，培养公众环境法治意识。加强重大生态环境项目的法律咨询与服务。强化法律顾问团担任政府部门法律顾问，为地方经济重大项目决策和大型经济项目提供法律帮助，确保相关政策的合法性、可持续发展性。

    4、加强预警系统建设。生态环境恶化是一个动态的过程，只有加强监测才能及时做出决策，并采取相应措施。因此，要加快建立关中一天水经济区环境监测网络体系，不断提高监测网络体系生态预警能力和生态污染破坏事故的处理应急能力和技术储备，建立各地区、各监测区域的协作关系，形成国家级、区域级、市县级多层次的生态环境监测体系。

 

   （四）完善生态环境法律法律监督体系

 

    1、完善管理体制。必须明确界定各环境管理机构的职责，并加强跨区域环境管理能力的建设，包括人员设置，以及理顺和职能部门之间的协作或隶属关系。目前，我国环境法中规定的主要是政府和机构负责制。应当在此基础上推广环境保护行政首长负责制和环境保护行政管理机构的实绩考核制度，力求使“各级人民政府对环境质量负责”落到实处。

    2、建立多元化的监督体制。环境保护是综合性非常强的工作，必须对其进行全方位的监督。笔者认为应当改变目前环境保护监督仅注重行政监督的现状，建立科学的环境监督体制。一方面应当用立法的形式规定行政监督、司法监督、权力机关监督、政协监督及社会公众监督，实现对政府环境保护工作的监督、对环境使用者的环境利用行为的监督，包括上级政府对下级政府、上级环保部门对下级环保部门、行政监察部门对有关部门的监督等。另一方面，采用立法方式明确环境保护行政主管部门对环境保护工作的统一监督职责，理顺环境保护监督管理的横向、纵向关系，强化环境保护部门统一监督管理的法律地位，加强跨界污染的监督检查，防止以邻为壑的不良行政管理方法。

 

    （五）建立区域生态环境法律合作机制

 

    随着关中—天水经济区经济一体化的推进，随之带来的区域内环境污染和生态破坏加剧，区域生态环境保护受到了前所未有的挑战，因此，进行区域环境合作成为解决区域环境问题的必然选择，而区域间的环境合作最终要通过法律制度体现和保障。

    1、建立区域生态环境保护法制。区域内的生态链和资源环境的依存度相当高，加之区域经济交流合作日渐频繁，区域环境问题趋于一体化，单纯地依靠一个行政区域的力量难以彻底的解决环境问题；况且，各行政区域都是独立的经济利益主体，难免会出现地方保护主义。因此，应当建立符合区域实际需要的区域生态环境法制，对区域内的资源统一规划、合理利用、共同监督、综合整治。

    2、建立跨行政区的公众参与机制。公众参与环境保护具有重要的意义。由于我国环境保护运动最初是在政府积极倡导下兴起的，因此，公众的环境保护参与意识和其对环境质量的需求有一定的差距。虽然我国政府从许多方面进行了大量的宣传，公众在环境保护方面也做了大量的工作，但和我国环境保护的实际需要还相差较远。在强化公众参与方面，笔者认为，目前比较可行的措施有以下几种:第一，广泛开展社区环境保护法律宣传和教育活动，培养公民环境保护法律意识。在环境法制建设中，依法从实体到程序法方面明确公众的环境权、知情权、参与权和监督权等，应注重对公民环境权利观念的培养。第二，建立区域性的环境保护群众组织。建议以特定环境区域为依托建立区域性的群众环境保护组织。使他们在法律和政策制定和实施的过程中享有更多的发言权和负有更多的责任并能够监督政府的环境管理。第三，进行环境保护公众参与能力方面的建设，提高公众参与的水平。第四，推动涉及跨区域环境利益的经济组织，如企业等参与跨区域环境保护活动。

    3、构建有效的跨区域环境纠纷处理机制。跨区域的环境纠纷在形成原因、危害后果的表现、危害承受人的范围、致害人主观过错的认定、侵权行为存在的证据和所受损失的证据收集等方面均有复杂性、特殊性和困难性的特点。特别是在河流污染方面这些特点表现得更为突出，在客观上非常不利于对纠纷的及时有效解决。因此在构建跨区域环境纠纷处理机制方面必须坚持从实体法和程序法两方面人手，从诉讼参与人的范围、纠纷的管辖、诉讼程序、证明责任的分担等方面人手，结合跨区域环境纠纷的特点完善纠纷处理机制。在诉讼主体方面，应当依法确立区域环境利益相关者、环境保护民间组织、国家检察机关在跨行政区域诉讼中的诉讼主体地位。同时应当克服目前民事部分保护严格、对刑事部分不重视的现象，使污染和破坏环境者依法承担应有的法律责任;明确行政首长在环境保护方面的应有的职责，并确保其违法行为受到法律的制裁。最终通过立法明确跨区域环境污染纠纷的具体管辖，以保障相关诉讼能得以顺利进行。