作者：浙江省宁波市信业公证处 王瑾

    农村宅基地作为我国农村居民建造住房的前提条件，是农民生活必需的生存空间，对农村的稳定起到了积极作用。然而，因我国的宅基地制度在现行的法律、法规中规定过于原则，从而导致宅基地使用权在流转过程中出现诸多问题，造成宅基地权利保护的缺失，损害了权利人的合法权益。例如宅基地使用权人死亡后，作为合法继承人能否继承其遗留的宅基地使用权，这在理论界和实务界都一直存在争议。针对这个问题，笔者进行了一些探析。

    一、农村宅基地使用权继承概述

    农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权,是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。

    从现行我国的法律、法规制度中可以看出，农村的宅基地使用权是不能自由流转的，对于能否继承宅基地使用权，现存在肯定继承和否定继承两种观点。

    持肯定继承观点的学者认为：第一，农村宅基地使用权是从集体土地所有权中分离出来的他物权，它是一种特殊的用益物权，是具有财产性的权利，故居民死亡后其作为被继承人遗留的合法财产是应当被继承的。第二，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］子第26号）第四十九条规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”依据此规定，宅基地上建设的房屋所有权因继承而转移后，继承人可以取得宅基地使用权。

    持否定继承观点的学者认为：第一，根据我国现行的法律、法规，农村宅基地只能分配给本村的村民使用，城镇居民不得到农村购买宅基地。农村宅基地的取得需具备农村居民身份，且取得是无偿性的，如允许其继承，势必会造成宅基地使用权人范围的扩大，一些原本就不是本集体经济组织的成员也从中受益，有违公平理念。第二，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，国家对农村村民的住宅面积进行了严格的限定，执行“一户一宅”的住房原则，允许居民继承宅基地使用权则会造成“一户多宅“，大量的宅基地被闲置的局面，这也与《土地管理法》立法本意相违背的。第三，从设立宅基地使用权的本质来看，是保障农民“居者有其房”，对农民的宅基地使用权继承等流转形式若不加以限制的话，势必会造成本集体经济组织土地流失问题的发生，对于农民的生活保障也会造成危险，甚至会给社会的稳定带来诸多不确定的因素。

    二、农村宅基地使用权继承的理论分析

    对于以上两种观点，笔者认为都过于片面，农村宅基地使用权继承是一个复杂的问题，同时正因为法律、法规对宅基地使用权的流转只是做了原则性的规定，所以在办理宅基地使用权继承公证时应在原则性规定的基础上，具体问题具体分析。实务中，应从宅基地上有否建造房屋这两种情况来办理宅基地使用权继承公证。

    （一）农村宅基地上未建房，宅基地使用权不得继承

    1、宅基地使用权特征的本质要求

    首先，宅基地使用权具有身份性。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。”只有本村居民才有资格申请享有本村的宅基地使用权，其享有宅基地使用权是与其集体经济组织成员的资格分不开的。

    其次，宅基地使用权具有福利性。农村居民履行完备的申请手续，经有关部门批准后取得宅基地使用权，其取得宅基地使用权或者无偿或只需付出较低的代价。

    再次，宅基地使用权具有永久使用性。本村居民在取得农村宅基地使用权后，可永久使用。宅基地使用权的上述特征决定了它是一项不适于继承的“特殊财产”：基于其具有人身依附性，表明拥有本集体经济组织的成员资格是取得宅基地使用权的前提，同时也因成员权的丧失而丧失。现实中，宅基地使用权人在死亡后，如宅基地上未建房屋，村集体组织会及时回收宅基地使用权，不产生在不同主体之间的继承问题。而福利性和永久性则是保障农村居民“居者有其房”的体现，居民在无偿取得宅基地使用权后，如允许其继承，不仅会违反“一户一宅”的原则，同时也会造成宅基地使用权人范围的扩大，有悖于我国现行的农村土地法律制度。

    2、宅基地使用权内部关系的内在要求

    《土地管理法》规定农村居民一户只能拥有一处宅基地，农村宅基地使用权是以户为单位。宅基地使用权是家庭成员间的共同共有“财产”，按照共同共有理论，家庭成员对宅基地共同享有占有、使用的权利，并且承担共同的义务。在家庭关系存续期间，各成员不能对宅基地进行分割占有，且宅基地的使用者始终以家庭为单位整体统一使用。也就是说，家庭中的某一成员死亡，并不能使宅基地使用权在家庭成员之间进行分割或流转（继承），因为这并不能导致整个家庭关系的消灭，整个家庭（在世的家庭成员）仍然是宅基地的使用者。

    （二）农村宅基地上建房后，宅基地使用权可与房屋一并继承

    首先，我国的《物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”这是我国法律所规定的“地随房走，房地一体”原则，即房屋的流转，该房屋所占用的土地一并流转。虽然宅基地的所有权和房屋的所有权是相分离的，但这并不影响宅基地使用权和房屋一起流转（继承）。建造在宅基地上的房屋属于公民自有，房屋当然可以继承，如宅基地使用权不能一并继承，则会造成房屋的所有权“悬浮空中”，实际上也是损害了权利人对房屋所有权的完全行使。因此，在基于法律事实所发生的房屋权属变动下，继承人对宅基地上所建房屋的继承将导致对宅基地使用权的继承。

    其次，国务院和国土资源部的文件中规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地证。”，但其并没有禁止居民以继承的方式取得农村宅基地使用权。我国的法律、法规也没有限制以继承的方式对农村宅基地使用权进行流转。“法有明文规定不可为，法无明文禁止即可为”。所以，只要公民不违反法律的强制性规定，遵守社会公序良俗，其合法、合理的权益都应得到保障。

    三、办理农村宅基地使用权继承公证的程序

    明确了农村宅基地使用权的继承是随着房屋的继承而发生流转时，在办理宅基地使用权继承公证时则是遵循一般农村房屋继承公证的程序来办理。对于城市房屋的继承公证，公证人员无论是理论研究还是业务实践都非常成熟。农村宅基地使用权继承公证相对较为复杂，故在办理继承公证时，应着重考虑农村的实际情况，做好公证受理与调查核实等相关程序。

    （一）受理程序

    和办理其它继承公证一样，农村宅基地使用权的继承公证所要提供的材料包括：继承人的身份证明、遗产的权属证明、被继承人的死亡、亲属关系证明等相关材料。有些学者在此提出要严格审查继承人的身份信息，城镇居民不得继承农村宅基地使用权，对此笔者予以否定；首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”即城镇居民在依法继承宅基地上的房屋后，土管部门应将宅基地使用权登记在其名下。且笔者认为这种登记行为不仅符合了城镇居民继承农村房屋的客观实际，而且理清了城镇居民和房屋之间的权属关系。其次，继承后，城镇居民和农村居民一样其宅基地使用权是受到一定限制的，城镇居民不得擅自翻新、改造所继承的房屋，当房屋灭失后，宅基地应由集体经济组织收回。

    （二）调查核实程序

    农村宅基地使用权继承公证的调查核实程序与其它公证相比，还不够成熟、完备。笔者结合自身的工作经验，提出了以下几点建议：

    第一，针对当事人提供的亲属关系证明；我国的农村可以说是一个社会学意义上的“熟人社会”，村民彼此间都较为了解，当事人在提供了由派出所出具的亲属关系证明后，还应由被继承人所在地的村委会盖章确认，这是因为现实中村委会比派出所更为了解被继承人的亲属关系等相关情况。如果被继承人是党员，也可由村党支部出具相关亲属关系证明。对于一些比较复杂的继承公证，除公证人员上门对被继承人的左邻右舍进行调查外，还可查阅被继承人在村委会留存的家谱等相关资料。

    第二，针对当事人提供的产权证明；目前，我国尚未建立统一的产权登记制度。就土地使用权的登记效力而言，在城镇采用的是登记生效要件主义，农村则是采用登记对抗要件主义。现实中，在我国一些比较贫困的农村地区存在房屋既没有房产证又没有土地使用证的情况。有些地区虽然有相关的产权证明，但是因为存在产权登记混乱及农民违规建房，产权证上的信息并不能完全反映出被继承人遗产的全貌。针对这种状况，在办证过程中，可向土管部门发出“工作联系单”，请其配合核查宅基地上的房屋产权信息。这样不仅为当事人办理公证提供了便利，而且尽可能地保护了当事人的合法权益。

    结束语

    土地是农民安身立命之本，是农民主要经济来源。努力解决因农村土地流转产生的矛盾与问题，尽力完善和规范土地流转过程，便是从根本上保障了农民的利益，也为解决“三农”问题找准了突破口。农村宅基地使用权的继承作为农村土地流转中一种较为特殊的形式，关系着农民的切身利益，作为公证介入“三农”的着力点，相信通过公证人员对农村宅基地使用权继承公证业务理论的探讨分析和对实践的不断探索，定会对我国农村土地制度的完善、为“三农”问题的解决作出独特的贡献。

                                                    2012年4月3日

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